ЛЕКЦИЯ 4. Институты непосредственной демократии

ЛЕКЦИЯ 4

Институты непосредственной демократии

Избирательное право.
Правовое регулирование организации выборов.
Избирательная система.
Отзыв выборного лица и досрочное прекращение полномочий выборного органа
Референдум.
Институт народного вето.
Народная правотворческая инициатива.
Общие собрания (сходы).

1. Избирательное право.

Выборы, с одной стороны, представляют собой один из способов формирования государственных и муниципальных органов, а с другой стороны, являются одной из форм непосредственной демократии, когда граждане сами принимают важнейшие решения общегосударственной, региональной и местной жизни. Не случайно в современных условиях одним из характерных признаков демократического политического режима является формирование органов публичной власти путем выборов, в которых вправе принимать участие подавляющее большинство граждан. Следует различать субъективное и объективное избирательное право. Субъективное избирательное право представляет собой право избирать и быть избранным, которым обладает каждый отдельно взятый гражданин. Объективное избирательное право - это основанная на определенной системе представлений о должном и справедливом совокупность норм, исполнение которых обеспечивается государством и которые регулируют процесс избрания членов представительных органов и отдельных должностных лиц.

Субъективное избирательное право включает в себя активное и пассивное избирательное право. Под активным избирательным правом понимают право гражданина избирать лиц в состав представительных органов и на отдельные должности, а также право участвовать в референдуме. Пассивное избирательное право - это право быть избранным, т. е. право выдвигаться в установленном порядке в качестве кандидата на выборную должность и занять соответствующую должность при благоприятном для данного кандидата исходе выборов.

В настоящее время к основным принципам избирательного права, несмотря на определенные различия в законодательном их регулировании в разных странах, можно отнести следующие: всеобщность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайна голосования. В конце XX в. данный перечень основных принципов избирательного права пополнился периодичностью проведения выборов.

Основными указанные принципы считаются в силу того, что сегодня они признаются обязательными практически повсеместно, где проводятся выборы. В то же время в некоторых странах в законодательстве зафиксированы и некоторые другие принципы. К таким дополнительным принципам относится, например, альтернатива. Под альтернативностью на выборах понимают включение в законодательство таких условий, при которых кандидаты вступали бы в конкуренцию, а избиратель действительно имел бы возможность выбора между различными кандидатами. Для этого в избирательных округах при мажоритарной избирательной системе на одно место должно претендовать более одного кандидата, а при пропорциональной избирательной системе должно быть выдвинуто более одного партийного (или блокового) списка. В юридической и политологической литературе можно встретить и другие принципы. Так, заявляют о свободных выборах, о справедливых выборах и т. п. Однако, несмотря на наличие в литературе авторских определений таких принципов, они до сих пор не получили закрепления в законодательных актах.

Если же говорить о значимости следования правовым предписаниям в ходе выборов, то, конечно же, законность оказывается одним из важнейших принципов. Однако законность представляет собой универсальный принцип, значимый для различных аспектов функционирования государства, деятельности органов публичной власти вообще, взаимодействия с ними институтов гражданского общества, разных сторон жизнедеятельности общества и пр. Но в силу универсальности принципа законности вряд ли стоит помещать его среди специальных принципов избирательного права.

Принцип всеобщности избирательного права означает, что субъективное избирательное право предоставляется каждому гражданину по достижении определенного возраста, если этот гражданин не страдает в силу душевной болезни или дефектов развития пороками, препятствующими его сознательному волеизъявлению, т. е. не является умалишенным (слабоумным, психически больным). Признание человека недееспособным вследствие психического заболевания устанавливается на основе результатов специальной экспертизы судебными органами в строго законодательно определенном порядке. В ряде стран избирательное право гражданина приостанавливается (иногда он вообще лишается избирательного права) по решению суда в случае совершения указанных в законе преступлений, а в некоторых - автоматически в силу осуждения гражданина судом за любое преступление.

В результате борьбы за утверждение принципа всеобщности избирательного права практически повсеместно почти все избирательные цензы были сняты, а возрастной ценз значительно снижен. В большинстве стран в настоящее время возрастной ценз для активного избирательного права составляет 18 лет, хотя бывает и ниже, а для пассивного избирательного права в ряде случаев сохранился более высокий ценз. Для пассивного избирательного права сохраняется ценз грамотности. И это оправданно, поскольку для лица, занимающего выборную должность, мало определить, кто защищает его интересы, а надо самому участвовать в разработке основных направлений политики страны, а также в выработке различных документов, в том числе нормативных актов, а это уже требует совсем другого уровня компетентности.

Принцип равного избирательного права состоит в предоставлении каждому гражданину возможности в одинаковой с другими гражданами степени влиять на исход выборов. Равенство избирательного права может носить формальный и материальный характер. Формальное равенство избирательного права означает, что каждый гражданин, участвующий в выборах, независимо от возраста, пола, расы, национальности, имущественного положения, социального происхождения и т. п. имеет одинаковое с другими избирателями количество голосов на выборах, а также во всем остальном участвует в выборах на равных основаниях. В этом плане следует отметить, что в свое время предоставление избирательного права женщинам далеко не всегда автоматически приводило к установлению равноправия женщин и мужчин в данной сфере. Так, в Венгрии до Второй мировой войны возрастной ценз для мужчин равнялся 24, а для женщин -- 30 годам. Кроме того, женщина допускалась к участию в выборах лишь в случае, если у нее было не менее трех законнорожденных детей, причем все трое живы, а сама женщина должна была иметь не менее шести классов образования. Но наряду с этим избирательное право получали также женщины, живущие на доход от имущества или предприятия и имеющие притом высшее образование. Сейчас неравноправие мужчин и женщин в данной сфере, так же как и предоставление дополнительных голосов на выборах отдельным лицам в зависимости от имущественного ценза, практически повсеместно отошло в прошлое.

В настоящее время каждый избиратель обычно имеет один голос, хотя бывает и иное, но в любом случае, как правило, избирателям предоставлено равное число голосов. Сегодня практически во всех странах, где проводятся выборы, на основе которых формируются государственные органы, утвердился принцип равного избирательного права в формальном значении.

Что касается материального равенства избирательного права, то здесь дело обстоит сложнее. Материальное равенство избирательного права означает, что голос каждого избирателя должен иметь одинаковый удельный вес, что может быть достигнуто, если один член представительного органа будет избираться от такого же количества избирателей, как и всякий другой член того же представительного органа. Полного количественного совпадения, конечно, добиться невозможно, но необходимо стремиться к тому, чтобы максимально приблизиться к такому равенству. В США, например, в ряде штатов вплоть до 1964 г. практиковалось создание неравных избирательных округов, позволявших избирать больше депутатов от консервативно настроенного сельского населения, чем от того же количества горожан-избирателей (причем в отдельных случаях в сельских избирательных округах проживало почти в два раза меньше избирателей, чем в городских).

В настоящее время в различных странах можно обнаружить нарушения именно материального равенства, в то время как формальное равенство практически повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата приходится разное количество избирателей. Такая ситуация возможна даже в тех странах, где законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно равны. Слово "примерно" позволяет, находясь вроде бы в рамках закона, на деле безнаказанно нарушать принцип равенства. Допустим, могут быть созданы такие многомандатные избирательные округа: от округа с численностью 57 тыс. избирателей избирают трех депутатов, от округа с численностью 161 тыс. избирателей избирают семь депутатов, от округа с численностью 101 тыс. избирателей избирают четырех депутатов. Формально такие разновеликие с точки зрения количества избирательные округа создаются с тем, чтобы не дробить существующие территориальные единицы, причем от большего количества избирателей избирается и большее количество депутатов. Но словечко "примерно" развязывает руки органу, разрабатывающему величину избирательного округа и определяющему количество избираемых депутатов. Таким органом является, как правило, правительство, выдвигающее проект избирательного закона или поправок к нему перед выборами, которое постарается воспользоваться представившейся возможностью по укреплению позиций сформировавшей его партии (или партий). В итоге, как явствует из примера, в первом округе один депутат представляет 19 тыс. избирателей, во втором - 23 тыс., а в третьем - около 25,3 тыс., т. е. налицо определенное нарушение равенства. Перекройка избирательных округов получила наименование избирательной географии или избирательной геометрии. С целью избежать такого влияния правительства на избирательную географию (геометрию) в некоторых странах создаются специальные органы, не подчиненные правительству, которые вносят предложения по границам избирательных округов.

Надо отметить, что исходя из порядка организации выборов и проведения голосования сегодня ни в одной стране технически невозможно образовать избирательные округа с абсолютно одинаковым количеством избирателей. Кроме того, при создании избирательных округов необходимо помнить об их связи с административно-территориальными единицами, населенными пунктами - ведь депутату, избранному от конкретного избирательного округа, предстоит учитывать в своей работе заботы и проблемы населения, проживающего на определенной территории, а не просто абстрактных избирателей. А для того чтобы все-таки добиться как можно меньшего отклонения от принципа равенства избирательных округов, во многих странах устанавливают ограничения такого отклонения.

Существует еще одна уловка, связанная с избирательными округами, при помощи которой правящая партия стремится обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравнению с другими партиями. Это связано с тем, что накануне выборов в большинстве стран границы избирательных округов уточняются и изменяются, поскольку с течением времени численность населения и его возрастная структура (что вызывает изменение количества избирателей) в различных регионах меняются. Другими словами, изменение границ избирательных округов объясняется необходимостью обеспечить материальное равенство. Однако даже при том, что создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая партия, проводящая изменения территории избирательных округов, преследует и свои собственные цели. Ведь заранее более или менее известно, какие группы населения поддерживают те или иные партии и где эти группы территориально расселены. А границы избирательных округов совсем не обязательно должны совпадать с границами административно-территориальных единиц. В результате этого в ходе очередного пересмотра границ избирательных округов правящая партия может создать искусственный перевес своих сторонников над сторонниками других партий в определенных избирательных округах. В настоящее время для этих целей используется компьютерная техника. В США же родился специфический термин для обозначения этого явления - джерримандеринг. В этом термине запечатлелась фамилия одного из политических деятелей XIX в., преуспевших в искусстве нарезки избирательных округов для обеспечения победы своей партии. Губернатор штата Массачусетс Э. Джерри был автором Закона 1812 г., предусматривавшего деление штата на новые избирательные округа. Новые округа были нарезаны вопреки всем естественным и традиционным делениям, что и позволило партии Э. Джерри одержать победу, и имели весьма причудливую конфигурацию. Когда кто-то высказал мнение, что один из округов по своим очертаниям напоминает саламандру (по-английски "salamander"), издатель местной газеты заметил: "Я назвал бы это "джерримандер".

Прямые или непрямые выборы. Прямые выборы означают, что членов данного органа избирают непосредственно граждане. Например, в США на основе прямых выборов избирают членов Сената и Палаты представителей, во Франции - президента и членов парламента и т. д.

Существует две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что членов представительного органа или единоличный выборный орган избирают выборщики - лица, специально избранные для осуществления выборов в соответствующий орган. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают президента страны. Они перестают быть выборщиками сразу после того, как проголосовали. На основе косвенных выборов также формируется часть парламента Свазиленда (таким путем избирают 40 депутатов и 20 сенаторов).

В ходе многостепенных выборов избирается вначале один орган, который затем уже сам избирает другой орган другого уровня. Например, в Китае депутатов Всекитайского собрания народных представителей, собраний народных представителей провинций, городов центрального подчинения и городов, имеющих районное деление, избирают собрания народных представителей на ступень ниже, т. е. собрания формируются на основе многостепенных выборов. В Австрии Федеральный совет (верхняя палата парламента) формируется на основе двустепенных выборов: членов этой палаты избирают ландтаги земель.

Принцип тайного голосования призван обеспечить избирателю полную свободу волеизъявления на выборах. В большинстве стран тайное голосование осуществляется посредством бюллетеней, в которых избиратель либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий, против которых он выступает, либо, наоборот, отмечает фамилию кандидата или название партии, за которых он отдает свой голос. Производится это в специальном отгороженном помещении, в котором избиратель находится один. Затем избиратель опускает бюллетень в ящик для голосования. В некоторых странах (Болгария, Польша) с целью дополнительного обеспечения тайности голосования бюллетени вкладывают в конверты.

В некоторых странах при голосовании обходятся без бюллетеней. В последнее время появились различные электронные системы голования, а также практикуется голосование по почте, как, например, в ряде штатов США. Применяются и т.н. машины для голосования, которые ведут подсчет голосов, но бюллетень все равно определенным образом заполняется, а специальное устройство считывает с него информацию о волеизъявлении избирателя. Считается, что использование машин для подсчета голосов уменьшает возможность подтасовок. Использование новых технологий имеет свои недостатки, т.к., во-первых, при сканировании бюллетеня машина может ошибиться, а во-вторых, устройство является программируемым, и, следовательно, в принципе возможно ее программирование, с тем чтобы при подсчете голосов она вносила некоторые искажения. Как бы то ни было, в истории есть примеры, когда происходил пересчет результатов выборов. Так,по настоянию А. Гора, проигравшего Дж. Бушу президентские выборы в 2000 г. и оспорившего их результаты, начался пересчет итогов голосования "вручную" по бюллетеням, результат такого пересчета не совпал с данными, полученными с использованием машинной обработки. Правда, пересчет был проведен по сравнительно небольшому числу избирательных округов, поэтому невозможно сделать глобальные выводы. Но Верховный суд поспешил заявить, что никакого юридического значения такой пересчет иметь не будет, и его постарались как можно быстрее свернуть. Аналогичные случаи имели место и в ходе последующих избирательных кампаний и не только в США.

Принцип периодичности проведения выборов наряду с другими закреплен в Декларации "О критериях свободных и справедливых выборов", принятой в 1994 г. на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза. Статья 1 указанной Декларации гласит: "В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинно свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования". Хотя эта Декларация не является документом, обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика, поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета столь авторитетной международной организации, как Межпарламентский союз, а во время голосования присутствовали и поддержали Декларацию представители 112 стран мира. В ряде стран мира этот принцип уже занял достойное место в национальных законодательных актах.

Куриальная система. При выборах на основе куриального (корпоративного) представительства принцип равенства избирательного права для всех избирателей не принимается во внимание хотя он и соблюдается для избирателей внутри курии. Под куриями понимают социальные группы, выделяемые по какому-либо признаку. Для каждой курии выделяется определенное количество мандатов (при этом количество мандатов вовсе не должно быть пропорционально численности группы), которые и получают избранные внутри курии представители. Корпоративное представительство в XX в. наиболее широко применялось в фашистской Италии (после 1928 г. и до 1944 г.) и Португалии (по Конституции 1933 г. до 1974 г.). Корпоративный принцип формирования органов, участвовавших в законодательном процессе, использовался и используется и в странах с другими политическими режимами, хотя широкого распространения в настоящее время в современных демократических государствах куриальное (корпоративное) представительство не получило. В качестве примера исключения из этого общего правила можно привести формирование Государственного совета в Словении по Конституции 1991 г. Государственный совет Словении состоит из 40 членов, избираемых на пять лет: четыре представителя работодателей, четыре представителя наемных работников, четыре представителя крестьян, ремесленников и лиц свободных профессий, шесть представителей работников непроизводственной сферы, 22 представителя местных интересов. Государственный совет вправе инициировать законы, требовать повторного рассмотрения закона, принятого Государственным собранием, требовать назначения референдума и проведения парламентского расследования, давать заключения по вопросам, входящим в компетенцию Государственного собрания.

2. Правовое регулирование организации выборов.

В некоторых странах до сих пор обязанности организатора выборов возлагаются на какой-либо государственный орган, который был создан для исполнения главным образом функций, не связанных непосредственно с избирательным процессом. В отдельных странах организацией выборов занимается министерство внутренних дел. Однако в целом в XX и в начале XXI в. на примере многих стран просматривается устойчивая тенденция к образованию самостоятельных, постоянно действующих, специализированных, независимых в административном отношении избирательных органов. В частности, в Австралии систему избирательных органов возглавляет Австралийская избирательная комиссия, в Канаде - Федеральная избирательная администрация, в Никарагуа - Верховный избирательный совет, в США на общефедеральном уровне действует Федеральная избирательная комиссия и т. д. В Бразилии, например, сформирована даже система избирательного правосудия, состоящая и:з Высшего избирательного суда, региональных избирательных судов и избирательных судей на местах. В Великобритании, где традиционно выборами занималось Министерство внутренних дел, в соответствии с Законом 2000 г. также создана Избирательная комиссия. В некоторых государствах официально выделяется такая ветвь власти, как избирательная: в Конституции Никарагуа 1987 г., Конституции Колумбии 1991 г., Конституции Венесуэлы 1999 г., к примеру.

Порядок выдвижения кандидатов и методы ведения предвыборной кампании в основных своих чертах сходны в различных странах. Партии при этом играют существенную роль. При этом деятельность политических партий не ограничивается выдвижением кандидатов и организацией предвыборной кампании но вместе с тем участие в выборах представляет собой одну из важнейших сторон функционирования партий. В некоторых странах (Австрия, Португалия, Египет) право выдвижения кандидатов на парламентских выборах законодательно закреплено исключительно за партиями. Но и в тех странах, где законодательство никак не связывает выдвижение кандидатов с политическими партиями, партиям принадлежит, как правило, в большинстве стран определяющая роль.

Наряду с ростом активности партий в избирательном процессе (как, впрочем, и в других политических процессах) укреплялся и их авторитет у избирателей, что проявилось в поведении избирателей. Так, в Австралии в конце XX в. примерно четверо из пяти избирателей предпочитали отдавать свои голоса той или иной партии, нежели отдельным кандидатам. Во многих странах право выдвижения кандидатов законодательно сохраняется за группами избирателей. В некоторых странах кандидаты формально должны быть поддержаны именно избирателями, а реально высокая роль партий в процессе выборов законодательно не подкреплена правом партий выдвигать кандидатов. В других странах группы избирателей наделены правом выдвигать кандидатов наряду с партиями или политическими организациями. Так, в Португалии на парламентских выборах право выдвижения кандидатов принадлежит только партиям, но на президентских выборах - исключительно группам избирателей. Непартийное выдвижение кандидатов может быть оформлено как самовыдвижение, поддержанное определенным количеством граждан, либо как выдвижение кандидата избирателями, на что кандидат дает согласие (например, в Канаде заявление о регистрации кандидата подает не менее чем 25 избирателей, а претендент приносит присягу в том, что он согласен баллотироваться в качестве кандидата). Необходимое для регистрации количество избирателей, поддерживающих или выдвигающих кандидата, колеблется в достаточно широких пределах. Скажем, в Бельгии кандидата в депутаты вправе выдвинуть один избиратель, а поддержать - другой.

В некоторых странах для регистрации кандидата необходимо внести избирательный залог. Например, в Великобритании такой залог составляет 500 фунтов стерлингов, в Канаде - 200 канадских долларов. Избирательный залог возвращается, если кандидат набирает установленный законом минимум голосов. К примеру, в Великобритании для получения обратно избирательного залога кандидат должен собрать как минимум 5% голосов избирателей в своем округе, а в Канаде - 15%.

При известном разнообразии принципы правового регулирования избирательной кампании в основном совпадают. Так, четко фиксируются сроки проведения избирательной кампании. Обычно все сроки, в которые происходят выдвижение и регистрация кандидатов, организуется избирательная кампания, "привязываются" к дате выборов. Дата выборов в некоторых странах закреплена в законах, а в некоторых назначается законодательно установленными государственными органами в определенные сроки. Как правило, выборы назначаются на нерабочий день. В Великобритании, например, по давней традиции выборы проводятся по четвергам, так как в свое время именно устоявшийся уклад жизни предопределил выбор четверга в качестве дня голосования. Избирательная кампания начинается в одних странах за определенное законом количество дней до даты выборов, в других - со дня регистрации кандидатов, в третьих - со дня официального опубликования списка, в четвертых - со дня официального объявления даты выборов и т. д. Практически повсеместно законодательство предусматривает окончание избирательной кампании (т. е. агитации за кандидатов) за день (реже - за два дня) до дня голосования, что мотивируется необходимостью дать избирателям возможность спокойно, не испытывая дополнительного давления, обдумать свой выбор накануне дня голосования. Исходя из принципа равных возможностей для кандидатов и партий устанавливаются правила использования в избирательной кампании средств массовой информации и других видов коммуникации.

Организация выборов и проведение избирательных кампаний, естественно, требуют финансирования. Финансирование выборов включает в себя, во-первых, финансирование организации выборов, т. е. финансирование деятельности государственных органов, осуществляющих регистрацию избирателей, кандидатов (или списков кандидатов), все необходимые действия, чтобы избиратели могли проголосовать, подсчитывание голосов и т. д., а во-вторых, финансирование избирательной кампании, т. е. финансирование действий кандидатов и партий, а также их сторонников по распространению предвыборных программ, информации о кандидатах, агитации и контрпропаганды.

Что касается финансирования организации выборов, то в одних странах выборы организуются специализированными постоянно действующими органами, основное предназначение которых не связано непосредственно с избирательным процессом. Естественно, расходы на содержание системы специализированных органов, часть из которых действует постоянно, выше, чем затраты на деятельность по организации выборов, осуществляемую каким-либо органом "по совместительству". При этом в некоторых странах избирательные органы действуют временно, а их члены работают на общественных началах (что также приводит к снижению расходов). Например, п. 1 § 11 Федерального закона ФРГ 1975 г. (с последующими изменениями) "О выборах в Бундестаг" гласит: "Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом голоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине".

Что касается финансирования избирательных кампаний, то этот вопрос пересекается с вопросом о финансировании политических партий. Но, конечно же, финансируются не только партии, но и отдельные кандидаты, в том числе независимые, т. е. формально не связанные с какой-либо политической организацией. Хотя мировой практике в сфере регулирования финансирования избирательных кампаний известны крайние позиции, когда законодательно либо вообще запрещается прямое государственное финансирование избирательных кампаний (например, в Польше в начале 90-х гг. XX в.), либо, наоборот, все расходы (правда, в установленных пределах) на избирательную кампанию, понесенные кандидатами и поддерживающими их организациями, возмещаются из государственных средств; в большинстве демократических стран законодательно предусматриваются как выделение государственных средств для финансирования избирательных кампаний, так и возможность самостоятельного сбора средств кандидатами и политическими организациями для покрытия расходов в ходе избирательных кампаний.

Государственное финансирование (прямое и косвенное) призвано хотя бы в минимальной степени уравнять возможности кандидатов и партий. Кроме того, выделение государственных средств на расходы во время избирательной кампании объясняется общественной важностью для жизнедеятельности демократического государства акта выборов, в ходе которых должна найти проявление воля избирателей. Вместе с тем частное финансирование, дополняющее государственное, с одной стороны, ведет к экономии государственных средств, а с другой - позволяет кандидатам и партиям пройти предварительную проверку на соответствие их программ чаяниям избирателей, на их умение найти с избирателями общий язык. Однако опыт показывает, что наличие в распоряжении одной партии или кандидата средств, существенно превышающих финансовые возможности конкурентов, позволяет в результате массированной, "агрессивной" агитации и пропаганды, а также рекламы акций популистского и демагогического характера добиться кратковременного взлета популярности соответствующей партии или кандидата и, соответственно, победы на выборах, причем на самом деле такая победа явится результатом деформации воли избирателей вследствие использования манипулятивных технологий. Для того чтобы избежать такой ситуации, воспрепятствовать подмене популярности среди широкого круга избирателей "популярностью" у одной-двух мощных коммерческих корпораций или небольшого числа очень богатых избирателей, а сбор средств превратить в дополнительный механизм связи кандидатов с избирателями, законодательство многих стран (например, США) устанавливает ограничения величины частных пожертвований и в некоторых государствах (Австралия) вводится предельная величина затрат на избирательную кампанию. В некоторых странах, впрочем, и прямое государственное финансирование увязывается с числом голосов, поданных за кандидатов той или иной партии.

Контроль на выборах. Следует иметь в виду, что при тайном голосовании легче фальсифицировать результаты выборов, поскольку подсчет голосов производит узкая группа людей, а волеизъявление избирателей осуществляется в секрете. Возможны подмена бюллетеней, оглашение неверных результатов, допуск к голосованию одного и того же лица вторично и т. п. Во многих странах накоплен достаточно богатый опыт различных приемов фальсификации выборов. Но столь же обширный опыт имеется и по борьбе с фальсификацией, выработаны разнообразные гарантии. Одним из важнейших способов избежать подтасовок на выборах является общественный контроль. Известны разные формы такого контроля.

В большинстве демократических государств все кандидаты и их представители имеют право присутствовать на избирательных участках в день голосования, а также при подсчете голосов. Естественно, кандидаты и их представители ревностно следят за тем, чтобы их права и законные интересы не были ущемлены. Однако при небольшом количестве партий, выдвигающих кандидатов и контролирующих их поведение, можно допустить, что они могут вступить между собой в сговор и поделить места в коллегиальном представительном органе при попустительстве учреждений, организующих выборы.

Недостатки этой формы контроля преодолеваются существующим во многих демократических странах контролем независимых общественных объединений, провозглашающих свою заинтересованность не в победе той или иной партии, а в проведении честных выборов, позволяющих выявить подлинную волю избирателей. Такие объединения вправе посылать своих наблюдателей на избирательные участки, а также в помещения, где производится подсчет бюллетеней. В некоторых странах общественные наблюдатели не только следят за соблюдением всех правил и предписаний закона, но и проводят мониторинг, позволяющий оценить достоверность официально оглашаемых данных о результатах выборов. В некоторых странах законодательно запрещено посторонним, т. е. представителям общественности, присутствовать во время выборов на избирательных участках. В таком случае представители общественных объединений ведут параллельный оценочный подсчет возможных результатов выборов. Такой подсчет ведется на основе опроса уже проголосовавших избирателей на выходе из избирательного участка (по-английски -- exit poll). Конечно, далеко не все готовы раскрыть тайну своего голосования. Но некоторые охотно рассказывают о своих политических предпочтениях. При широком охвате большого числа избирательных участков полученные результаты опроса можно, пользуясь определенными методиками, экстраполировать на электорат в целом. Опыт показывает, что при правильном использовании наработанных методик и учете различных условий результаты такого опроса довольно близки к реальным итогам выборов.

В демократических государствах все шире практикуется допуск иностранных наблюдателей. Однако ряд стран (к примеру, многие страны Западной Европы) не признают иностранных наблюдателей как некую форму контроля на своих выборах. Преимущество иностранных наблюдателей состоит в том, что правительству и администрации той страны, куда приехали наблюдатели, труднее оказать на них давление (если есть желание его оказывать), чем на наблюдателей из своей страны. Слабость же этой практики состоит в том, что подавляющее большинство иностранных наблюдателей, как правило, плохо знакомы с законодательством и обычаями страны, куда они прибыли, не знают языка, на котором общаются местные жители, поэтому они могут не заметить каких-то злоупотреблений в ходе голосования. Определенная роль в общественном контроле за выборами принадлежит независимым средствам массовой информации.

3. Избирательная система.

Под избирательной системой понимают установленный законом или другим нормативным актом способ определения реультатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными явля ются две избирательные системы - мажоритарная и пропорциональная, которые имеют свои разновидности.

Мажоритарная избирательная система предполагает, что для избрания кандидат должен получить большинство голосов избирателей данного округа или страны в целом. Выделяются две основные разновидности рассматриваемой избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства и мажоритарная система абсолютного большинства.

При мажоритарной системе относительного большинства (действует в Великобритании, США, Канаде, Индии и других странах) избранным считается кандидат, собравший голосов больше, чем любой другой претендент, но не обязательно больше половины. В таких условиях, если выдвинут только один кандидат, голосование может не проводиться, поскольку достаточно будет того, что кандидат проголосует сам за себя. Ведь получив хотя бы один голос, он наберет самое большое количество голосов, так как других претендентов нет.

Мажоритарная система абсолютного большинства (действует во Франции и некоторых других странах) предусматривает, что победитель на выборах должен получить более половины всех признанных действительными голосов (50% плюс один голос, как минимум). Если ни один кандидат не получает более половины голосов, то обычно проводится второй тур голосования, для участия в котором, как правило, допускаются только два кандидата, набравшие наибольшее число голосов в первом туре. В результате того что количество кандидатов сокращается до двух, одному из них легче набрать абсолютное большинство голосов.

Лишь в отдельных странах в этом случае проводятся повторные выборы. В других странах, с тем чтобы не допустить повторных выборов, а следовательно, и дополнительных расходов, предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить относительное большинство. А в некоторых странах второй тур может проводиться в виде повторных выборов. Но это именно второй тур голосования, а не повторные выборы, так как никакого выдвижения и регистрации кандидатов заново не производится, а конкурируют между собой только те кандидаты (и то, как правило, не все), которые уже баллотировались в первом туре. Такая процедура может иметь несколько разновидностей. В частности, к перебаллотировке допускаются только те кандидаты, которые в первом туре достигли некоего установленного минимального уровня (например, во Франции ко второму туру допускаются лишь кандидаты, получившие не менее 12,5% голосов в первом туре). В этом случае избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов. Наиболее оптимальным является использование мажоритарной системы абсолютного большинства при выборах президента или иного единоличного государственного органа, да и на практике указанная система, действительно, в ряде стран применяется для определения результатов президентских выборов. Как бы то ни было, мажоритарная система абсолютного большинства при выборах депутатов парламента или иного коллегиального органа представляет собой довольно запутанную, громоздкую систему, требующую достаточно крупных денежных затрат. В этом плане мажоритарная система относительного большинства обходится дешевле и при ее использовании проще определить победителя. С другой стороны, в тех странах, где выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства, на выборах могут победить и часто побеждают на деле кандидаты, которых поддерживает менее половины избирателей. Получается, что верх одерживает воля меньшинства, а воля большинства не находит своего проявления на выборах.

Впрочем, и при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства значительная часть голосов избирателей пропадает, поскольку кандидаты, за которых меньшинство подало свои голоса, не считаются избранными. При этом меньшинство в целом по стране может исчисляться сотнями тысяч, миллионами и десятками миллионов. Ввиду этого особое значение приобретает избирательная география.

Редко, но все же встречается мажоритарная система квалифицированного большинства. При использовании такой системы требуется, чтобы победивший кандидат получил существенно больше абсолютного большинства голосов. Например, раньше в Италии при формировании Сената кандидату для избрания требовалось получить 65% голосов. Законодательно определялось также, каким образом должны заполняться вакансии, если ни один из кандидатов не сможет собрать необходимого количества голосов.

Как правило, в странах с мажоритарной системой создаются одномандатные (униноминальные) избирательные округа, от каждого из которых избирается один депутат. Но иногда могут образовываться и многомандатные (плюриноминальные) избирательные округа, от каждого из которых избирается несколько депутатов, например многомандатные избирательные округа при сохранении мажоритарной избирательной системы на выборах в высший представительный орган государственной власти. А в штате Иллинойс, к примеру, до 1980 г. образование многомандатных избирательных округов связывалось фактически с предоставлением нескольких голосов (по количеству мандатов в каждом округе) каждому избирателю, которые он был вправе аккумулировать по своему усмотрению. Так, до 1980 г. избиратель в штате Иллинойс в трехмандатном избирательном округе мог, если считал нужным, отдать каждый из своих трех голосов трем различным кандидатам, мог одному кандидату отдать один голос, второму - два, или все три голоса отдать одному кандидату.

Пропорциональная избирательная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между различными партиями в зависимости от количества голосов, которые получила на выборах каждая из партий. При пропорциональной избирательной системе возможно образование только многомандатных (плюриноминальных) избирательных округов. Разновидностей пропорциональной системы известно гораздо больше, чем разновидностей мажоритарной избирательной системы.

Распределение депутатских мандатов при пропорциональной системе осуществляется в ряде стран путем установления избирательной квоты (избирательного метра). Наиболее простой и, казалось бы, очевидный способ получения состоит в результате деления общего количества поданных и признанных действительными голосов на число выборных мандатов, приходящихся на данный избирательный округ. После такого определения избирательной квоты (метра) от каждого партийного списка депутатские мандаты получает столько человек, сколько раз избирательный метр (квота) укладывается в собранное данной партией на выборах количество голосов. Кроме того, избирательный метр (квота), как правило, не укладывается целое число раз в количество голосов, собранное каждой из партий. В каждом случае появляется некоторый остаток. Вопрос о том, как учесть эти остатки, является одним из самых сложных при определении результатов голосования по пропорциональной избирательной системе.

Существует несколько способов выхода из данного затруднительного положения. Так, в законодательстве ряда стран закреплено правило наибольшего остатка, под которым понимается самый большой остаток голосов, получившийся после распределения между партиями мандатов посредством натурального частного (избирательного метра, или естественной квоты). Дополнительные мандаты из числа нераспределенных получают партии, имеющие наибольшие остатки, хотя и не строго пропорционально количеству полученных голосов. Такой метод распределения мандатов (используется, к примеру, в Румынии, Эстонии) называется методом Т. Хэра (по имени изобретателя).

Известны различные способы подсчета голосов, помогающие свести к минимуму искажения принципа пропорциональности. В них избирательный метр (избирательная квота) определяется несколько иными способами. Одной из наиболее оптимальных разновидностей пропорциональной системы в этом плане является система В. д'Ондта (по имени изобретателя - математика и политолога). В соответствии с этой системой число голосов, полученных каждым списком, делят последовательно на 1, 2, 3, 4 и т. д. до цифры, соответствующей числу списков (в нашем примере до трех), однако при установлении количества прогрессивно возрастающих делителей учитывается и число распределяемых мандатов. Затем полученные частные распределяют в порядке убывания. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов, является общим делителем. Каждый список получает столько мест, сколько частных уложилось до этого делителя включительно.

Самая большая проблема при пропорциональной системе - это уже упоминавшаяся проблема остатков, получающихся при делении общего числа голосов, поданных за ту или иную партию на квоту. Они появляются в каждом избирательном округе, а затем в целом по стране эти остатки превращаются подчас в весьма значительное число как бы оставшихся без внимания голосов. Самый оптимальный выход из этого затруднения -- превращение всей страны в единый избирательный округ. Благодаря этому удается также предотвратить возможные искажения при образовании избирательных округов (избирательная география). Провозглашение всей территории страны единым избирательным округом характерно, к примеру, для Нидерландов, Израиля, Венесуэлы. В Португалии после внесения поправок в Конституцию 1989 г. также появилось положение, позволяющее объявить территорию всей страны единым избирательным округом. В Швеции, например, для обеспечения подлинной пропорциональности на парламентских выборах в избирательных округах распределяют лишь 310 мандатов из 349, а оставшиеся 39 "уравнивающих мандатов" передают затем в те избирательные округа, в которых партии имели наибольшее число неучтенных при первом распределении голосов избирателей, для определения, какие партии должны получить эти дополнительные депутатские мандаты.

Противники пропорциональной избирательной системы в качестве одного из ее недостатков указывают обезличенность партийных списков. Ведь избиратели голосуют за списки, составляемые партиями, т. е. за партии, а не за конкретных кандидатов. Партии включают в списки, как правило, столько кандидатов, сколько депутатов избирают в представительный орган от данного избирательного округа. Депутатами становятся кандидаты, стоящие перед первыми порядковыми номерами в списке. Однако было бы явным преувеличением сказать, что избиратели голосуют исключительно за партийные списки, ничего не зная о кандидатах. В ходе избирательной кампании именно конкретные кандидаты встречаются с избирателями, выступают по телевидению, на радио, в печати, на митингах, агитируя за предвыборную программу своей партии. Настроение избирателей во многом зависит от доходчивости, аргументированности выступлений кандидатов, от их способностей, манеры поведения и т. д. Избиратели часто о самой партии судят по конкретным кандидатам. Конечно, нельзя "перегибать палку" и в другую сторону. Предвыборная программа играет важнейшую роль. Сколь бы талантливыми ни были кандидаты, им не удастся привлечь достаточно большого количества избирателей на свою сторону, если программа носит излишне абстрактный характер, не предлагает приемлемого решения актуальных проблем, не отвечает насущным потребностям избирателей.

Кроме того, в ряде стран существуют различные способы преодоления обезличивания партийных списков при голосовании избирателей, обеспечения такого положения, чтобы и при пропорциональной избирательной системе избиратель мог высказать свое мнение в отношении конкретных кандидатов. Одним из таких способов является преференциальное голосование, когда избиратель указывает, в каком порядке должны представляться мандаты внутри списка. Например, в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах применяют систему полужестких списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке, но зато кандидаты, получившие большее число преференций (голосов), даже если их фамилии расположены в конце списка, могут быть передвинуты выше и получить мандаты вместо кандидатов, имена которых записаны в списке выше, но которые не получили столько преференций. В других странах (Швейцария, Перу, к примеру) действует правило свободных списков, при котором решающее значение придается преференциям избирателей, в соответствии с которыми и осуществляется распределение депутатских мандатов. В некоторых странах (скажем, в Швейцарии) допускается так называемое панаширование (panachage) (от франц. panacher - перемешивать, придавать пестроту, разнообразие, смешивать), когда избиратель может подобрать кандидатуры, за которые он хочет отдать свой голос, из разных списков и объединить их в новый список, составленный им самим в день голосования. Панаширование понимается обычно как предоставление избирателю возможности составить самому избирательный список, подбирая кандидатов из других списков. Против пропорциональной системы выдвигают еще один аргумент: невозможность при определенных обстоятельствах обеспечить стабильное большинство в коллегиальных представительных органах власти, что в ряде стран необходимо для формирования правительства. В отдельных странах, выбирая ту или иную пропорциональную избирательную систему, сознательно идут на введение такой избирательной системы, которая несколько искажает пропорциональность представительства для обеспечения стабильности парламентского большинства на срок созыва законодательного органа. В странах, где, как правило, в результате выборов в течение длительного времени не удается сформировать в парламенте устойчивое большинство, во многих случаях предпочитают искажения пропорциональности в пользу крупных партий. Ведь отсутствие парламентского большинства в течение длительного времени (особенно в парламентарных государствах) способно привести к сложностям в управлении страной, следствием чего может стать дестабилизация политической жизни, а это уже чревато подрывом демократических устоев. В странах, где крупные партии или партийные блоки регулярно завоевывают большинство мест в парламенте (причем в течение довольно долгого времени большинство может находиться у одной партии или периодически переходить от одной партии к другой), часто ставится задача с целью развития демократии обеспечить адекватное представительство в парламенте разнообразным политическим силам, для чего вводят избирательную систему, при которой пропорциональность несколько искажается в пользу мелких партий.

Конкретная политическая обстановка в стране влияет на выбор той или иной избирательной системы. Так, далеко не во всех странах переходят к проведению выборов, когда территория всего государства рассматривается в качестве единого избирательного округа, а известно, что при использовании пропорциональной системы разделение территории государства на избирательные округа влечет за собой искажение пропорциональности в пользу крупных партий. При этом чем меньше избирательные округа, тем в большем выигрыше оказываются крупные партии.

Стремление сохранить преимущества и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем привело к сочетанию на одних и тех же парламентских выборах мажоритарной и пропорциональной систем. Это получает в последнее время все большее распространение. На такой основе организуются выборы в Бундестаг ФРГ. Каждый избиратель имеет два голоса. Один голос избиратель отдает за конкретного кандидата, а второй - за партийный список. Половина депутатов Бундестага избирается по мажоритарной системе относительного большинства в избирательных округах. Остальные места распределяются по пропорциональной системе в соответствии с количеством голосов, отданных за списки, составленные партиями в каждой земле.

В некоторых странах при применении пропорциональной системы действует законодательно установленный заградительный барьер (именуемый также оговоркой), в соответствии с которым обязательным условием участия партии в распределении мандатов является получение определенного минимума голосов избирателей. В частности, в Израиле такой заградительный барьер составляет 1%. В Дании требуется, чтобы партия собрала в масштабе страны голоса не менее 2% всех участвовавших в выборах, а в Аргентине - 3%. Места в парламенте Швеции распределяются лишь между теми партиями, за которые проголосовало не менее 4% общего числа избирателей или не менее 12% в одном из избирательных округов. В ФРГ партия получает доступ к распределению депутатских мандатов в Бундестаге, если она набрала в масштабе всей страны не менее 5% признанных действительными голосов или победила не менее чем в трех одномандатных округах. В большинстве земель ФРГ заградительный барьер составляет также 5%, и только в земле Рейнланд - Пфальц установлена оговорка в 3,3%. Один из наиболее высоких заградительных барьеров установлен в Лихтенштейне - 8%. Надо отметить, что с течением времени величина заградительного барьера может корректироваться. Заградительные барьеры представляют собой ограничение демократии, поскольку лишают отдельные партии, которые поддерживает определенное количество (и немалое) избирателей, права участвовать в распределении парламентских мест, т. е. воля этих избирателей в расчет вообще не принимается. В Португалии, например, в действующей Конституции содержится положение, которое запрещает вводить какие-либо заградительные барьеры.

Установление заградительных барьеров обычно мотивируют стремлением создать условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают прежде всего партии, представляющие интересы достаточно больших групп населения и создающие в парламенте крупные фракции. Считается, что оговорка, препятствующая прохождению в парламент мелких партий, стимулирует объединительные процессы в партийной системе, когда партии с одинаковыми в принципе программами создают единый блок или даже сливаются в единую партию, отбрасывая мелкие различия и личные амбиции руководителей и преодолевая разногласия по второстепенным вопросам. Конечно, заградительный барьер в определенной степени содействует объединительным тенденциям в партийной системе, но не является решающим фактором всегда и при всех обстоятельствах. Довольно большую роль играют устойчивость политической практики, определенность социальной структуры и т. п. Так, не наблюдается кардинального различия в количестве партий, представленных в португальской Ассамблее Республики, германском Бундестаге или шведском Риксдаге, хотя в ФРГ и Швеции существуют заградительные барьеры (причем их высота различна), а в Португалии они отсутствуют.; При этом даже в начале XXI в. есть страны (например, Кувейт, Бахрейн), где выборы проводятся вообще при отсутствии партий.

4. Отзыв выборного лица и досрочное прекращение полномочий выборного органа

В некоторых странах выборные должностные лица могут быть досрочно отозваны со своих постов избирателями или избравшим их органом. Фактически таким путем может быть реализован принцип ответственности представителя народа перед своими избирателями. Представляется вполне логичным, что выборное лицо, осуществляющее свою власть от имени народа (а именно народ является носителем и источником государственной власти согласно многим современным конституциям демократических государств), несет ответственность перед теми, кто наделил его властными полномочиями, кто доверил ему решение важнейших вопросов, представляющих немалый интерес для населения.

По сути, институт отзыва и институт голосования о досрочном прекращении полномочий коллегиального органа генетически взаимосвязаны. И в том и в другом случае мы имеем дело с ответственностью народных избранников перед своими избирателями, представителей перед представляемыми. Досрочный роспуск коллегиального выборного органа по результатам голосования граждан можно образно назвать коллективным отзывом в отличие от индивидуального отзыва выборного должностного лица.

Институт отзыва известен уже довольно давно, но в новейшее время пионерами его внедрения выступили кантоны Швейцаии. В начале XX столетия к кантонам Швейцарии, признававшим право отзыва должностных лиц, присоединились и некоторые штаты США. Институт отзыва на местном уровне существует в настоящее время в Японии, в Перу. Конституция Австрии в редакции 1929 г. предусматривает возможность отзыва федерального президента народным голосованием (ни разу не претворолсь в жизнь). Досрочное прекращение полномочий в результате народного голосования допускается в настоящее время в десяти кантонах Швейцарии и шести землях Германии.

Право отзыва как право досрочного роспуска коллегиального органа закрепляется не только в конституционных актах, но и в текущем законодательстве, а также в актах местного самоуправления.

Процедура отзыва. Во Вьетнаме Национальное собрание вправе избирать и отзывать президента и вице-президента республики. В некоторых странах отзыв может быть осуществлен в отношении выборных должностных лиц на всех уровнях. Так, на Кубе процедура отзыва инициируется 20% избирателей соответствующего избирательного округа либо по инициативе любого делегата муниципальной ассамблеи, избравшей данного делегата провинциальной ассамблеи или депутата Национальной ассамблеи, а также может происходить по инициативе как минимум 20% членов ассамблеи, в которой состоит потенциальный отзываемый. Отзыв делегата муниципальной ассамблеи на Кубе производится тайным голосованием на собрании избирателей при кворуме, составляющем более половины избирателей данного избирательного округа. Отзыв делегатов провинциальных ассамблей и депутатов Национальной ассамблеи народной власти осуществляется в том же порядке, что и избрание. В США, например, в разных штатах может требоваться различное количество подписей под петицией об инициировании процедуры отзыва: от 12% избирателей, принимавших участие в выборах данного должностного лица, в Калифорнии до 40% избирателей, участвовавших в выборах губернатора, в Канзасе.

В Японии член местного собрания может быть отозван голосованием большинства избирателей по инициативе 1/3 из них. Процедура отзыва и в этой стране во многом сходна с процедурой выборов. Голосование по вопросу об увольнении членов Верховного суда проводится регулярно - раз в 10 лет (только первое проводится в день ближайших к дате назначения судьи выборов в нижнюю палату парламента). Точно так же автоматически через определенные промежутки времени происходит голосование об увольнении судей, назначенных губернатором, в 14 штатах США.

В некоторых странах порядок избрания должностных лиц и порядок их отзыва содержится в одном и том же законодательном акте. В Китае, например, право отзыва депутатов закреплено в ст. 40 Закона 1979 г. (в редакции 1986 г.) "О выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в местные собрания народных представителей различных ступеней", т. е. порядок избрания и отзыва депутатов регулируется одним и тем же законом. Собственно, при голосовании об отзыве выборного должностного лица или о роспуске выборного коллегиального органа опираются на принципы избирательного права.

Хотя в 1990-е гг. география распространения права отзыва выборных должностных лиц несколько сузилась в Европе, поскольку от закрепления этого права отказались в ряде стран Восточной Европы, однако в то же время некоторым образом расширилась за счет других континентов. Таким образом, рассматриваемое право отзыва выборного должностного лица (а также голосование по досрочному роспуску выборного коллегиального органа) по-прежнему весьма действенно и способствует укреплению общественного контроля за деятельностью выборных органов публичной власти. Оно может стать реальным рычагом такого контроля при достаточно высокой активности избирателей, надлежащем уровне политического и правового сознания граждан и хорошей проработанности правового регулирования этого института, что, с одной стороны, должно обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан и их организаций, а с другой -- исключить возможность превращения данного института в дестабилизирующий фактор для работы выборных органов публичной власти.

5. Референдум.

Под референдумом понимают голосование избирателей по вопросу, имеющему публичное значение, по итогам которого принимается или отклоняется вынесенный на это голосование вариант решения. В том же значении, что и термин "референдум", используется и другой термин - "плебисцит". Несмотря на то что в специальной юридической литературе встречаются попытки провести четкое различие между этими терминами и даже на то что в законодательстве отдельных стран плебисцит и референдум закреплялись в качестве разных институтов, установить общепринятые критерии для отличия референдума от плебисцита пока не удалось. Более того, иногда то, что в одной стране именовали референдумом, отличая его от плебисцита, в другой стране именовали плебисцитом, проводя различие с референдумом. Использование терминов "референдум" или "плебисцит" иногда связано с устоявшейся традицией. Ввиду вышесказанного данные термины будут использоваться как синонимы (хотя согласно российской юридической традиции нам ближе слово "референдум"), и только в том случае, если в законодательстве той или иной страны между ними проводится определенное различие, это будет специально оговорено.

Референдумы могут проводиться в пределах различных территорий: на общенациональном уровне и на уровне отдельных территориальных единиц в рамках государства. Территориальная основа проведения референдума устанавливается законами и иными правовыми актами, определенную роль в этом могут играть также судебные прецеденты и обычаи. Например, в Швейцарии референдумы могут проводиться и на территории всей страны, и в отдельных кантонах, и на местном уровне. В США институт референдума известен примерно в 20 штатах, причем в некоторых из них, скажем, в Калифорнии, референдумы проводятся довольно часто, но на общефедеральном уровне референдумов не бывает. В Чехии референдумы могут проводиться только на местном уровне, а в Эстонии и Латвии местные референдумы запрещены.

На референдум может выноситься практически любой вопрос, хотя законодательство той или иной страны может внести какие-либо ограничения в круг выносимых вопросов либо, наоборот, закрепить определенные вопросы в качестве обязательных для вынесения на референдум. Так, Конституция Австралии 1900 г. может быть изменена только путем референдума. В том, что касается принятия законодательных актов путем референдума, непосредственное волеизъявление граждан может выступить конкурентом законодательного органа. При этом в некоторых странах считается, что нормативный акт, одобренный всенародным голосованием, изменяться и отменяться также должен только путем референдума. В других странах к принятым на референдумах законам относятся так же, как и к другим законам, и изменяют и даже заменяют их новыми актами и посредством обычной законодательной процедуры.

В то же время на референдум может быть вынесен не только проект законодательного акта, но и вопрос о том, как поступить государству в каком-либо случае. Например, в 2003 г. в Швейцарии проводился очередной референдум о вступлении страны в Организацию Объединенных Наций. Референдумы по этому вопросу уже и ранее несколько раз проводились в Швейцарии, однако до этого избиратели не проявляли достаточного энтузиазма, и Швейцария оставалась вне этой международной организации. И вот в 2003 г. большинство избирателей наконец высказались за вступление в ООН. Референдумы могут проводиться также по вопросам изменения административно-территориального устройства и т. п.

Представляется, что все же оптимальным является вынесение на референдум вопросов, предполагающих однозначный ответ "да" или "нет", а не проектов нормативных актов. Ведь нормативный акт должен быть проработан с точки зрения юридической техники, что и происходит в ходе законодательной процедуры. Если действительно требуется всенародное одобрение того или иного акта, то на всенародное голосование для утверждения лучше выносить уже принятый парламентом закон, т. е. акт, прошедший все необходимые процедуры, в том числе юридико-техническую проработку. Существует и иной способ избежать вынесения на референдум непроработанных законопроектов. Например, в Калифорнии, Арканзасе и еще 14 штатах США инициаторы законодательного референдума направляют законопроект генеральному атторнею (фактически министру юстиции) штата или государственному секретарю (т. е. министру внутренних дел) штата. Соответствующее должностное лицо проводит экспертизу законопроекта. Если законопроект подготовлен на высоком уровне, не противоречит действующему законодательству, а его содержание входит в круг предметов ведения штата, он рассылается инициаторам, легислатуре штата, губернатору. А инициаторы после этого собирают подписи для назначения референдума.

В других восьми штатах США практикуется предварительное обсуждение законопроекта, который планируется к вынесению на референдум в парламенте штата. При этом в пяти из них легислатура штата вправе вынести на референдум собственный альтернативный законопроект одновременно с законопроектом инициаторов референдума. Аналогичный механизм предусмотрен Конституцией Швейцарии, в соответствии с которой швейцарский парламент наделен правом противопоставить инициативе граждан по изменению Конституции свой проект поправок.

В Венгрии предусмотрен референдум, на котором граждане поддерживают или отвергают общие принципы будущего закона. В случае одобрения этих общих принципов на референдуме парламент обязан разработать и принять в соответствии с ними закон.

Процедура референдума. Многие процедуры референдума схожи с процедурами голосования и в некоторых странах в качестве органов референдума выступают избирательные органы. В ходе референдума, как и в ходе выборов, происходит голосование, хотя, естественно, имеется своя специфика. Вместе с тем многое, о чем говорилось при рассмотрении выборов, применимо и к референдумам.

Начинается процедура референдума всегда с инициативы. Инициировать общегосударственный референдум во многих странах могут органы государственной власти, отдельные группы членов парламента (например, 50 депутатов парламента Венгрии), а в некоторых государствах - органы публичной власти территориальных единиц, входящих в состав соответствующего государства. В ряде стран право инициативы принадлежит группам избирателей, которым для реализации этого права необходимо собрать определенное количество подписей в поддержку проведения референдума. Например, в Словакии требуется 350 тыс. подписей, а в Италии - 500 тыс.

Схожим образом инициируются, как правило, и местные референдумы, но только, конечно же, инициаторами выступают органы публичной власти соответствующего уровня, а когда группам избирателей надо собирать подписи, то количество этих подписей на порядок меньше. Примечательно, что в Хорватии парламент может инициировать местный референдум в случае, если готовится закон об изменении границ и парламенту необходимо знать мнение населения в определенных местностях. Однако инициирование местного референдума высшими органами государственной власти по вопросам такого рода - скорее исключение из общего правила.

После назначения референдума наступает следующая стадия, в ходе которой идет агитация за и против соответствующего решения вопроса, вынесенного на референдум. В бюллетень для голосования соответствующий вопрос (формула референдума) может быть внесен в одном из двух видов:

предложение нескольких вариантов решения, из которых надо выбрать одно или несколько, но не все;
предложение одного варианта решения, причем на вопрос о поддержке его надо ответить либо положительно, либо отрицательно.

Для принятия положительного решения на референдуме, как правило, требуется простое большинство голосов избирателей. Но в некоторых случаях может быть установлено квалифицированное большинство голосов от общего числа поданных голосов избирателей (например, изменение Конституции Намибии). В некоторых землях ФРГ, к примеру, для решения определенных вопросов требуется абсолютное большинство голосов от общего числа избирателей. В отдельных странах (в основном в Восточной Европе) для того, чтобы референдум был признан состоявшимся, установлен порог явки избирателей (от 25 до 50% от всего количества избирателей).

В некоторых странах признается так называемый факультативный референдум, т. е. голосование, на котором принимаются совещательные решения. Однако такой институт правильнее называть опросом, а не референдумом. На референдуме же должны приниматься обязательные для исполнения решения. Решения, принятые на таком референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами публичной власти и действуют непосредственно. Вместе с тем для реализации решения, принятого на референдуме, органам и должностным лицам необходимо бывает совершить определенные действия, издать некоторые дополнительные и регламентирующие акты.

6. Институт народного вето.

Под народным вето (аброгативным референдумом) понимают право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые законодательным органом (представительным органом местного самоуправления) и вступившие в силу законы (акты органов местного самоуправления) или их отдельные положения. Процедуры обычного референдума и народного вето схожи. Вместе с тем между институтом референдума и институтом народного вето имеется существенное различие. В первом случае необходимо выработать формулу референдума, разработать законопроект, если на референдум выносится законодательная инициатива. Задача народного вето иная - отменить полностью или частично уже действующий закон или нормативный акт органа местного самоуправления. Если провести аналогию между различными институтами прямой демократии, можно сказать, что разница между референдумом и народным вето заключается в том же, в чем и разница между выборами и отзывом выборного должностного лица.

Рассматриваемый институт присутствует в конституциях и законодательстве 24 штатов США, ряде швейцарских кантонов и земель ФРГ. Закреплен этот институт и в Конституции Италии, а также в большинстве уставов областей этого государства. При этом необходимо отметить, что в настоящее время наиболее активно народное вето применяется именно в Италии, для которой также характерно, что во многих случаях народное вето направлено не против акта в целом, а против отдельных положений. В период с 1974 по 2002 г. в Италии только на общенациональном уровне состоялось 45 голосований по отмене положений законодательных актов.

С инициативой проведения аброгативного референдума в отдельных странах вправе выступать сами граждане (Италия, Швейцария). А в Дании народное вето может быть инициировано только депутатами. Кроме того, в отдельных государствах (в Италии, например) органы конституционного правосудия могут признать неправомерными предложения о проведении того или иного аброгативного референдума. Заметим, что если в Швейцарии и Италии на проведение голосования в порядке народного вето распространяются общие положения законодательства о референдуме, то в землях ФРГ -- общие положения законодательства о законодательной инициативе.

В Швейцарии закон считается отмененным, если за это проголосовало большинство принявших участие избирателей. В Дании для отклонения закона требуется большинство принявших участие в голосовании, при условии что против закона голосует не менее 30% от общей численности электората. Такой же механизм предусмотрен Конституцией Берлина, а в Нижней Саксонии отмена закона осуществляется решением большинства граждан, имеющих право голоса.

7. Народная правотворческая инициатива

Под народной правотворческой инициативой понимают выдвижение группой граждан обязательного для рассмотрения проекта законодательного или иного нормативного акта. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что выдвинутые в результате народной инициативы проекты будут рассмотрены коллегиальным представительным органом и могут быть отвергнуты или подвергнуты существенной переработке, как и любой другой проект нормативного акта. Народная правотворческая инициатива может осуществляться как на общегосударственном уровне (Италия, Испания, Швейцария, Австрия, Бразилия, Венгрия, Польша, Беларусь и др.), так и на уровне субъектов федерации и на муниципальном уровне (США, ФРГ, Япония и др.).

В некоторых странах установлен перечень вопросов, по которым не могут быть выдвинуты проекты в порядке народной инициативы. В других (например, в Колумбии) предмет народной правотворческой инициативы не ограничен.

Существуют различные модели реализации народной правотворческой инициативы. Так, в ряде земель ФРГ инициативная группа вправе направить законопроект в земельный парламент. Но если ландтаг отказывается одобрить этот проект без существенных изменений, то он выносится на референдум. При этом законодательный орган вправе предложить на тот же референдум свой проект в качестве альтернативного. По другой модели законопроект направляется в законодательный орган, и уже от парламента зависит дальнейшая судьба законопроекта (хотя граждане, конечно, могут лоббировать его принятие).

В Италии и Бразилии в законодательный орган должен быть подан готовый законопроект. В Испании требуется также, чтобы инициаторы подали мотивированное разъяснение необходимости, по их мнению, принятия данного закона. Инициативная группа после проверки соблюдения всех необходимых формальностей проводит сбор подписей под законопроектом. Требуется, как правило, довольно большое количество подписей, причем в законодательстве некоторых государств (Бразилия) предусмотрено, чтобы они были собраны в разных частях страны. В Колумбии вместо подписей рядовых избирателей допускается сбор подписей членов представительных органов местного самоуправления. Таких подписей может быть количественно меньше, чем подписей простых граждан. Когда необходимое количество подписей собрано, проверяется соблюдение всех предписаний закона. При отсутствии нарушений законопроект поступает в законодательный орган и начинается обычная законодательная процедура.

8. Общие собрания (сходы)

Особенностью института общего собрания (схода) является применимость его в современных условиях, прежде всего в небольших территориальных сообществах для принятия решений, которые касаются повседневных нужд каждого из членов территориального коллектива. Именно поэтому во многих странах сходы граждан практикуются на базовом уровне местного самоуправления. Так, в Португалии Конституция предусматривает, что в приходах (административно-территориальных, а не церковных) вместо выборной ассамблеи может действовать общее собрание жителей, обладая всеми правами ассамблеи.

В более крупных территориальных образованиях, не говоря уже об уровне государственной власти, общие собрания граждан встречаются редко и представляют собой исключение из общего правила. Так, в настоящее время общие собрания, которые, по существу, замещают кантональный парламент, имеются в швейцарских полукантонах. Сохраняются и городские открытые собрания в штатах Новой Англии Нью-Гэмпшире, Коннектикуте, Род-Айленде, Мэне, Массачусетсе и Вермонте (США).

Собрания созываются один раз в год. При этом предусмотрена возможность внеочередного созыва собрания по инициативе исполнительных органов или группы граждан. Собрание проходит на открытом месте. Традиционно использовалось открытое голосование, но в последнее время, особенно при избрании должностных лиц, прибегают к тайному. Открытые городские собрания в настоящее время собираются один раз в год (раньше существенно чаще). На многих городских собраниях решения принимаются традиционным способом без формального голосования, но выкриками одобрения или осуждения. На сходах в сельских общинах и некоторых городских кварталах в разных странах граждане проявляют активность. Периодичность таких собраний местного самоуправления составляет несколько раз в год и даже в отдельных случаях несколько раз в квартал.

Предыдущая лекция

На главную

Следующая лекция