© М.М. Казаков

ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В ДРЕВНЕМ РИМЕ

История Древнего Рима дает богатейший материал для изучения самых различных аспектов государственности и права. Этот материал использовался в политической и правовой практике многих стран на протяжении столетий, поэтому римский опыт имеет непреходящее значение. Одним из аспектов этого бесценного опыта является римская система местного управления, которая прошла сложную эволюцию и имела целый ряд интересных специфических особенностей, в той или иной мере использованных в разных странах в последующее время. В настоящей статье ставится целью дать общий обзор изменений, произошедших в системе местного управления Древнего Рима со времени Ранней Республики V-IV вв. до н.э. до времени Поздней Римской империи IV-V вв. н.э., и показать особенности этой системы на разных этапах ее исторического развития и на разных уровнях территориального расширения римской державы. Ограниченность объема публикации заставляет остановиться лишь на самых важных, с нашей точки зрения, аспектах, не вдаваясь в детали и подробности, которых может с успехом хватить не несколько монографий.

Государственное устройство Римской республики начало формироваться в условиях, когда Рим являлся общиной небольшого (несколько тысяч человек) коллектива граждан. Поэтому системы местного управления в самый ранний период римской государственности не могло существовать. Государственная система создавалась именно для управления этим небольшим гражданским коллективом по той же модели, по которой создавалась государственность древнегреческих полисов и других образований, обозначаемых понятием «античная гражданская община». Основой этой государственной модели была прямая демократия, главным органом власти которой являлось народное собрание собственников земельных участков, составлявших, по сути, территорию этого небольшого государства[1]. На этих собраниях граждане избирали из своей же среды должностных лиц, при этом отправление этих общественных обязанностей рассматривалось как почетное и, разумеется, было безвозмездным. В разных античных гражданских общинах существовали различные постоянно действующие выборные или назначаемые органы, исполнявшие роль народного собрания в перерывах между его заседаниями и готовившие для них вопросы.

Такая модель государственного управления оказывалась весьма эффективной при сохранении относительно небольшого количества членов гражданского коллектива, при их определенной социальной и имущественной однородности, а также при соответствии этому количеству населения определенного количества земли, с которой это население могло прокормиться.

Однако в Древнем Риме формирование этой модели государственности шло параллельно с завоевательными войнами, которые римская община вела с соседями с самого начала своего существования. На первых порах завоеванные земли включались в состав так называемого общественного поля (ager publicus), и участки земли на этом поле могли занимать и возделывать римские граждане. По мере расширения масштабов римских завоеваний, увеличивалось и общественное поле, но рост этого земельного фонда происходил совершенно не пропорционально темпам победоносного продвижения римской армии по Аппенинскому полуострову. Разгромив царя Пирра в 275 г. до н.э. в блестящей битве при Беневентуме, римляне покорили южную часть Аппенинского полуострова и вышли на берег Мессинского пролива, отделяющего Италию от Сицилии. Еще ранее на севере владения Рима достигли реки Рубикон. С овладением в 265 г. до н.э. этрусского города Вольсинии римляне стали полными хозяевами всего Аппенинского полуострова.

В ходе завоевания Италии римляне встали перед проблемой организации завоевываемых территории и создания системы управления, которая выходила за рамки их гражданской общины и государственности Римской Республики. Первые шаги в создании этой системы были предприняты в еще V-IV вв. до н.э., но в окончательном виде она сложилась в III в. до н.э.

Римско-италийский союз

Эту систему можно считать государством очень условно. Она представляла собой союз Рима, который оставался гражданской общиной – civitas, с завоеванными италийскими общинами и территориями, причем не со всей их совокупностью, но с каждой в отдельности и на определенных условиях[2]. Каждое из образований, включаемых в союз, получало в нем особый статус, и было поставлено в определенную степень зависимости от Рима. Основными составляющими римско-италийского союза были следующие категории.

На самом высоком уровне в союзе были находившиеся в разных частях Италии образования – муниципии высшего ранга (municipia optimo iure) и римские колонии (coloniae civium Romanorum), основную часть населения которых составляли римляне и граждане, наделенные всеми права римского гражданства. Помимо права на участие в римских органах власти, они участвовали в работе собственных органов управления, копировавших по своей структуре и функциям органы Римской Республики. Эти органы самоуправления решали все вопросы местной жизни, в которые Рим не вмешивался. Муниципии выполняли определённые обязанности в пользу Рима: их жители служили в римской армии, участвовали вместе с Римом в войнах против третьей стороны, предоставляли римским должностным лицам, проезжающим через муниципии, продовольствие, фураж и ночлег. Как и все римские граждане, муниципалы платили прямой налог в размере 1% от оценённого цензорами имущества (tributum), собиравшийся на военные нужды[3].

Ниже стояли муниципии с частичным объёмом прав римского гражданства (municipia sine suffragio), но они тоже пользовались самоуправлением и имели выборных должностных лиц, ведавших местными сферами жизни.

После римских граждан наиболее привилегированной группой населения Древней Италии являлись латины. Каждая латинская община сохраняла свое государственное самоуправление, продолжая оставаться особым гражданским коллективом (civitas), который не был включен в римское гражданство. Латины обладали лишь некоторыми общими с римскими гражданами правами, но формировали собой наиболее привилегированную группу союзников. В качестве особой категории выделялись латинские колонии (coloniae latinae). Как и другие союзники, латины были лишены права на ведение самостоятельной внешней политики.

Большинство населения Древней Италии не обладало правами римского гражданства, и составляемые ими общины пользовались ограниченным самоуправлением. Они находились в неравноправных отношениях с Римом, но признавали его власть и сохраняли собственное самоуправление и собственное гражданство.

Наконец, на самой низкой ступени в римско-италийском союзе находились «сдавшиеся» (dediticii). В ходе завоевания Италии они оказали римлянам самое упорное сопротивление и были вынуждены сдаться на милость победителя. Жители этих общин не имели никаких прав в Риме, и Рим вообще лишал их права на автономию. Различными сферами местной жизни там ведали римские магистраты, но такое положение было временным. Постепенно в таких общинах создавались свои органы самоуправления, деятельность которых контролировались присылаемыми из Рима префектами.

Все римские союзники оставались полисами по своей внутренней стурктуре, сохраняли большую или меньшую автономию и имели свои органы самоуправления, в деятельность которых Рим почти не вмешивался. Однако все они теряли право вести самостоятельную внешнюю политику, поставляли Риму воинские контингенты и вооружение, лишались в пользу Рима части земель[4].

Форма римско-италийского союза позволяла самому Риму сохранять себя как античную гражданскую общину и эффективно осуществлять собственное управление с помощью республиканских государственных структур, которые не требовали ни наличия бюрократии, ни расходов на содержание государственного аппарата. При этом подчиненность союзников гегемонии Рима держалась не только на силе оружия, но и на экономическом и политическом интересе, а также перспективах получить более высокий статус в союзе.

Следует также отметить временный и переходный характер этого союза, который вряд ли можно считать даже конфедерацией, поскольку не было ни единых общесоюзных органов власти,  ни единого гражданства, ни общегосударственной системы местного управления.

Провинциальная система и кризис Республики

После завоевания Италии Рим продолжил войны за пределами Аппенинского полуострова. Сначала был побежден Карфаген - главный соперник Рима в Западном Средиземноморье, а затем Рим начал воевать с эллинистическими государствами. В результате этих войн в III-II вв. до н.э. стала складываться Римская Средиземноморская держава.

Этот новый тип государственности сначала строился римлянами по принципу зависимых государств. В завоеванных странах Рим приводил к власти своего ставленника, который в своей деятельности опирался на уже имевшийся там аппарат управления и старался проводить выгодную Риму политику. Однако такие марионеточные режимы часто оказывались ненадежными: порой сами династы отказывались следовать указаниям Рима, порой они оказывались жертвами заговоров в среде своего окружения, часто марионеточные режимы оказывались неспособными бороться с антиримскими настроениями, перераставшими в восстания и реально угрожавшими римскому господству.

Поэтому в первой половине II в. до н.э. римляне окончательно осознали необходимость формирования провинциальной системы[5]. Эта система складывалась стихийно, и никаких общих законодательный установлений на этот счет не было. Каждая новая провинция организовывалась по особому приказу командующего легионами, завоевавшими страну. Затем из Рима направлялся наместник (в ранге проконсула, пропретора или проквестора), как правило, бывший магистрат. В специальном эдикте он провозглашал основные принципы своего правления, которыми намеревался руководствоваться. Наместник располагал всей полнотой военной, гражданской и судебной власти и не нес никакой ответственности до окончания срока своих полномочий (обычно 1 год).

К середине II в. до н.э. в Римской державе было 9 провинций, и все они рассматривались как «поместья римского народа» вне Италии. Часть земли выделялась в пользу римских колонистов, а местные общины должны были платить налог в пользу Рима, который либо устанавливался в виде постоянной суммы, либо, чаще, в размере 1/10 доходов. Кроме того, на провинциях лежало бремя обеспечения римских войск, находящихся на их территории, а также содержание римских наместников и их штата. Налоги римляне обычно отдавали на откуп представителям богатого и предприимчивого сословия всадников. Откупная система предполагала внесение суммы налогов в казну, после чего собирались значительно большие суммы по сравнению с первоначальным взносом. Римские законы всегда стояли на стороне римлян, поэтому провинциалы испытывали порой весьма сильные притеснения и поборы со стороны отдельных лиц, приехавших из Рима. Не случайно в Риме бытовало высказывание относительно некоторых римских наместников: «Приехал в богатую провинцию бедным человеком и уехал из бедной провинции богатым».

Переход римлян к провинциальной системе управления вместе с созданием Средиземноморской державы стал главной причиной кризиса политической системы Римской Республики, устройство которой совершенно не соответствовало огромным масштабам государства. Кризис вылился в целую эпоху гражданских войн, закономерным результатом которых стал переход Рима к монархической системе государственного управления.

Провинциальная система и Принципат

Создание политической системы Римской империи было  результатом деятельности Октавиана Августа (30 г. до н.э. – 14 г. н.э.), который использовал опыт своих предшественников[6] и заложил основы системы Принципата, просуществовавшей на протяжении двух столетий без значительных изменений.

В плане системы местного управления Август следовал уже сложившимся в римской державе моделям и не подверг их кардинальным изменениям. По-прежнему в центре римской политики на местах было сохранение самоуправляющихся структур – общин, полисов, муниципиев. В целях укрепления своего единовластия и ослабления политического значения сената Август произвел раздел провинций. Он оставил в управление сенату старые и давно замиренные провинции, а себе взял недавно завоеванные. Мотивировал он это тем, что не хочет доставлять сенату излишних забот и беспокойств[7]. На самом же деле в новых провинциях была сосредоточена большая и лучшая часть римской армии, кроме того, старые провинции были давно ограблены, новые же еще сулили немало богатств. Кроме существовавшей системы управления провинциями проконсулами и пропреторами, Август учредил посты прокураторов, которые набирались из всаднического сословия, направлялись в качестве управителей в императорские провинции и подчинялись непосредственно принцепсу. Но, используя свой почетный титул «отца отечества», Август отдавал распоряжения[8] в «сенатские» провинции и держал их под своим неусыпным контролем.

Политическая система, созданная Августом была, безусловно, монархической по своей сути, хотя и сохраняла определенные элементы республиканского устройства, необходимые в переходный период. Этот дуализм был обусловлен отчасти живучестью республиканских традиций (особенно у правящих классов), но главным образом – сохранением полисных структур в рамках территориальной империи[9]. Однако в течение I–II вв. полис, как форма общественной жизни и как социально-экономический организм, все более изживал себя; республиканские традиции постепенно уходили в прошлое и становились сферой творчества римских историков, писателей и поэтов и объектом для ностальгии у представителей старинных римских родов. В то же время происходило усиление монархической тенденции и абсолютизма императорской власти. В течение более чем столетнего периода с 69 до 180 г. римское государство стало более патерналистским и бюрократическим и в то же время более космополитическим и менее «римским»[10].

Особенностью принципата как политической системы было если не полное отсутствие бюрократии, то, во всяком случае, минимальное количество чиновников и незначительный, в сопоставлении с масштабами империи, государственный аппарат на протяжении всего перио­да I–II вв.[11] В наследие от Республики Империя получила уникальную для античности систему использования в качестве мелкой бюрократии (секретарей, посыльных и т. п.) рабов, принадлежавших тому или иному господину, занимающему государственный пост. Причем, чем выше был этот пост, тем, как правило, богаче был человек его занимавший и, следовательно, тем больше рабов он мог использовать для выполнения своих государственных обязанностей. На местном же уровне Римская империя сохранила систему самоуправления, оставшуюся от полисных времен, в виде советов декурионов, отправлявших свои обязанности как почетный долг и не получавших за свою службу денег из государственной казны. В результате расходы государства на управленческий аппарат долгое время оставались минимальными.

Однако полис и империя были взаимоисключающими системами, и общей тенденцией исторического развития было неизбежное изживание полисных структур с их самоуправлением и формирование централизованного государственного аппарата – необходимого атрибута всякой авторитарной власти. Начало этому положил еще Август, создавший целый ряд новых должностей[12], выходивших за рамки республиканского государственного устройства, реставрация которого была официальным лозунгом его правления. Но, пожалуй, более важным в этом отношении явилось создание императором Клавдием (41-54 гг.) особых государственных канцелярий: писем, жалоб и финансов, ставших основой формирующейся бюрократической системы[13].

Династии Антонинов, в общем, еще удавалось сохранять политическую систему принципата в том виде, в котором она была задумана Августом, и император Траян (96-117 гг.) даже счел возможным возродить ненадолго уже почти забытые комиции. Однако вполне очевидным для II в. было усиление императорской власти в противовес сенату и централизация государственного управления в противовес местному самоуправлению, а также постепенное увеличение бюрократии[14].

III век стал явным водоразделом между двумя контрастными политическими системами[15] – принципатом и доминатом. Уже Септимий Север (193-211 гг.) сделал то, что давно назрело, но что не решались сделать его предшественники[16]. Он разработал и начал осуществлять принцип полной монархии: император – единственный источник власти, а его воля – высший закон для всех жителей Империи. Сенат лишается права издавать законы и выбирать магистратов, и это право становится исключительной привилегией принцепса. Проводится реформа государственного управления, которая все ставит на свои места: стираются различия, ставшие к этому времени весьма эфемерными, между традиционными магистратурами и бюрократическими должностями, устанавливается система подчинения различных должностей и рангов, и даже происходит некоторая милитаризация имперской бюрократии. Наконец, завершается организация императорской провинциальной администрации, которая становится главной властью на местах, в то время как декурионы отвечают лишь за сбор налогов и продолжают выполнять общественные обязанности, которые в новых условиях превращаются в повинности. Бюрократия и бюрократический стиль управления начинают пронизывать все звенья государственного аппарата, и даже армию[17].

  Другой стороной реформ Севера была попытка совместить давно назревшее слияние античного муниципального строя и управления через сословие всадников, доминировавших как в военном, так и гражданском аппарате. Эти реформы, хотя они и отвечали требованиям времени и общей тенденции исторического развития, явились одной из причин политического кризиса, так как вызвали новый виток противоборства сената и императорской власти, которое вылилось в борьбу «сенатских» и «солдатских» импе­раторов. С другой стороны реформы привели к резкому возрастанию государственных расходов на содержание бюрократического аппарата, а это имело своим следствием повышение налогов. Правда, в III в. императоры не столько повышали налоги, сколько шли по пути чеканки неполноценной монеты. Однако это не было решением проблемы, а, напротив, вызвало сильнейшую инфляцию, в значительной мере спровоцировавшую экономический кризис[18]. А усиление бюрократии в условиях отсутствия четко разработанных принципов наследования власти и ее преемственности, что было, пожалуй, одним из самых слабых мест системы принципата еще со времени Августа, стало одной из главных причин политической анархии III в.

Имперская система управления в эпоху Домината

Постепенное оздоровление империи началось в конце 60-х гг. III в., когда были предприняты первые удачные попытки восстановления единства государства и отражения внешних врагов. В 284 г. императорский трон занял  Диоклетиан, который начал осуществлять реформы, способствовавшие не только преодолению кризиса, но и переходу Империи в новую стадию развития, несмотря на то, что создаваемый порядок носил печать консерватизма[19].

Политическое зло узурпаций власти заставило Диоклетиана прежде всего обратиться к системе четверовластия (тетрархии). Управлять столь огромным государством, переживавшим такой острый и затянувшийся кризис, казалось непосильным бременем для одного человека[20], тем более, что еще одним наследием принципата было почти полное отсутствие бюрократии в государственных структурах. Как уже было показано, частично это было обусловлено сохранением самоуправляющихся и более или менее автономных полисных и общинных структур в Римской империи. В условиях общего благополучия и процветания система самоуправления городов и территорий, поощрявшаяся императорской властью, работала весьма исправно, но эта система оказалась неспособной выстоять в условиях кризиса и в условиях усиливающегося давления на нее из центра, особенно налогового. На смену разлагавшимся структурам самоуправления, остаткам демократии и республиканизма былых времен в III в. пришла бюрократия, и Диоклетиан попытался придать ей стройный и законченный характер. Бюрократические структуры должны были стать связующим элементом в тетрархии, ее прочным каркасом. Вместе с тем бюрократия должна была привести к обеспечению управляемости государства в условиях единовластия.

Политическая система домината являла собой в упрощенном виде формулу, согласно которой император был доминусом-господином, а все остальные граждане империи являлись его подданными. Доминат предполагал введение соответствующего дворцового церемониала[21], подобного тому, что существовал в государствах восточной деспотии[22]. Титулатура императора теперь обязательно включала термины «священный» и «божественный». Кроме того, система домината вводила строгую иерархию чиновничьих должностей и оформляла бюрократические структуры империи.

Ниже божественного императора находилась многочисленная бюрократия, разделенная на гражданскую и военную секции, хотя даже гражданские чиновники обычно носили военную одежду, как наследие милитаризации бюрократии в III в. Во главе бюрократической иерархии стоял преторианский префект, который руководил работой императорского правительства. Низшим звеном бюрократии были кураторы, которых избирали на местах и которые осуществляли надзор за работой городских курий[23]. Старые республиканские институты лишались всякого политического значения. Императорские же чиновники назначались теперь самим доминусом или, по иерархии, вышестоящими должностными лицами.

И дворцовый штат, и бюрократия, и армия требовали очень значительных средств на свое содержание, поэтому еще одним важным направлением реформ Диоклетиана было оздоровление финансов и создание четкой системы налогообложения, причем целью налоговой реформы была унификация налогообложения.

 Логичным дополнением к перечисленным реформам стала административная реформа, без которой система домината лишалась необходимой стройности и четкости и которая завершала эволюцию системы местного управления Древнего Рима. Вся Римская империя была разделена на 4 префектуры (причем префекты играли больше гражданскую, чем военную роль и были главными помощниками тетрархов в управлении империей) и 12 диоцезов[24], объединявших по несколько провинций, общее число которых было доведено до 100[25]. Целью увеличения количества провинций было обеспечить более эффективный контроль над меньшими территориями, а также уменьшить власть и значение наместников и предотвратить возможность сепаратистских выступлений. Италия лишилась своего прежнего привилегированного статуса и приравнивалась к обычным провинциям.

 Административная реформа проводилась Диоклетианом и завершалась Константином вместе с реформой управления, сутью которой было более четкое разделение функций между различными звеньями центрального правительства. Так, все юридические вопросы - подготовка законов и рескриптов, юридические консультации, прохождение петиций к императору и его решений по ним - были сосредоточены в руках верховного "министра юстиции" - квестора Священной Палаты. Как и прежде два "министра финансов" отвечали соответственно за общественные финансы и за частные владения императора. Вся гражданская администрация до губернаторов и городских советов возглавлялась несколькими региональными преторианскими префектами, которые были лишены военных функций, но стали верховными гражданскими магистратами[26]. Каждый префект действовал как верховный судья и издавал мелкие эдикты. Он имел свои финансы и свою бюрократию. Назначения на дворцовые должности и дворцовые штаты, а также более низкие уровни императорской бюрократии вместе с системой почтовых коммуникаций и сетью государственных агентов (agentes in rebus) контролировались начальником канцелярий, который вместе с этим ведал аудиенциями у императора и дворцовым церемониалом[27].

Доминат как политическая система просуществовал с незначительными изменениями до конца IV в., когда, в 395 г., Римская империя окончательно разделилась на Восточную и Западную, каждая из которых пошла своим особым путем, хотя и сохраняла значительную преемственность с предшествующей системой власти.

Заключение

Таким образом, эволюция системы местного управления в Древнем Риме на протяжении многих столетий претерпела, по сути, только одно принципиальное изменение. С начала римских завоеваний V – IV вв. до н.э. и вплоть до кризиса III в. Рим активно использовал самоуправляющиеся структуры на местном уровне, которые не требовали ни бюрократии, ни больших государственных расходов. В условиях кризиса эти структуры перестали работать и даже создавали угрозу распада Империи из-за сепаратистских движений. Реформы Диоклетиана были направлены на создание централизованной имперской государственной системы, которая предполагала разветвленную, иерархически организованную бюрократию, требовавшую огромных средств на свое содержание. Переход к такой системе управления стал одной из причин падения Римской империи, хотя в V в. была предпринята еще одна попытка опоры на самоуправляющиеся местные структуры.  Не в силах противостоять усиливавшемуся натиску варваров на границы Империи римские императоры пошли по пути создания на ее территории варварских королевств. Однако эти новые государственные образования в конечном итоге отказались признавать слабеющую власть римских императоров, которые совершенно утратили контроль за ситуацией и лишились последних остатков политической власти в 476 г.