|
|
Авторы:
§
Вячеслав Шило
Федерализм как форма
государственного устройства в виде сложившегося и исторически
утвердившегося политико-административного деления страны является одной из
двух основ организации и функционирования политической системы
американского государства
Вячеслав Евгеньевич Шило,
зав.сектором социально-экономических проблем федерализма Институт США и
Канады РАН, кандидат исторических наук
Тема доклада: Федерализм как часть американского
образа жизни: общая теория и практика развития
Такие понятия как "американский образ
жизни", "американская мечта", "американская
демократия" и целый ряд других хорошо известны и давно фигурируют в
отечественной и зарубежной журналистике, научной и популярной литературе.
Но их значение объективно еще более возросло и усилилось за последнее
десятилетие, когда произошел распад СССР и США остались единственной
сверхдержавой в современном мире и новой системе международных отношений.
Практика политического и экономического развития США, включая и
федеративные отношения, неизбежно стала повсеместно привлекать к себе еще
более пристальное внимание.
Федерализм как форма государственного устройства в
виде сложившегося и исторически утвердившегося политико-административного
деления страны является (наряду с хорошо известной системой разделения
властей на исполнительную, законодательную и судебную) одной из двух
краеугольных основ организации и функционирования политической системы
американского государства и жизни всего американского общества, что
исключительно выпукло продемонстрировали события президентской
"гонки" в 2000 г. Без преувеличения можно констатировать, что
затянувшийся более чем на месяц обычно рутинный процесс подсчета голосов
лишь в одном штате и перенесенный в высшие судебные инстанции страны спор
между республиканцами и демократами по его итогам, не только приковали к
себе взоры большинства американцев и многих зарубежных наблюдателей. В
конечном итоге исключительно пристальное внимание к себе вызвала сама
федеративная система США, особенности ее устройства и функционирования, а
главное, исторические и современные тенденции развития и возможные
перспективы эволюции.
К теории вопроса
С ускорением поступательного движения и качественным
усложнением процессов развития общественных отношений конца XX - начала XXI
столетия существенно трансформировались концепция и понятие современного
федерализма. Приблизительно за последние два десятилетия их восприятие и
понимание вышли далеко за рамки некогда дежурной, привычной схемы чисто
государственно-правовых постулатов, ограниченных формой государственного
устройства. На текущий момент современный федерализм превратился в
совершенно определенную политическую философию существования и эволюции
общества и его государственной оболочки, в основе которых лежит сложная
совокупность экономических, политических, правовых, культурных, этических,
национальных и другого рода общественных взаимоотношений.
На сегодняшний день федерализм характеризуется как
чрезвычайно емкий, сложный, многомерный и неоднозначный феномен. Ему
присущи чрезвычайный динамизм и быстрое расширение сферы своего влияния. Современный
федерализм охватывает самые разные аспекты общественной жизнедеятельности -
политический, правовой, экономический, финансовый, культурный,
международный и др. Разделение власти в федерациях, функциональных
полномочий между центром и субъектами не только позволяет учитывать
национальный фактор в развитии государства, существенно приблизить аппарат
и органы управления к территориям, но и значительно повышает возможности
населения оказывать влияние на подотчетные государственные управленческие
структуры.
Существуют самые разнообразные трактовки и
интерпретации современного федерализма в отечественной и зарубежной
литературе [1]. Однако, при всем несомненном уважении к авторам, пока не
удается обнаружить единого, достаточно емкого и краткого терминологического
определения рассматриваемого явления. В сложившейся ситуации, по нашему
мнению, в наиболее общем, агрегированном виде под ним следует понимать
сложную, многогранную совокупность отношений, которая возникает и
развивается на основе и в рамках политически согласованных и четко
юридически закрепленных федеративных (или другого рода союзных) государственных
и международных структур [2].
Преимущество приведенного определения заключается в
том, что оно в сжатой и максимально сконцентрированной по содержанию форме
позволяет охватить во многом полярные (от политико-правовых до
экономических, культурных, национальных и др.) аспекты федерализма как
явления и философско-идеологической концепции развития общества, включая и процессы
происходящие в современной Российской Федерации.
Некоторые общие
сведения о современном федерализме
На сегодняшний день в мире насчитывается более 20
федераций, расположенных на пяти континентах, с совокупным населением около
двух млрд. человек. Федерализм оказался жизненно стойкой формой
государственного устройства. Он сохранился во всех капиталистических
странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен.
Причем показательно, что из семи экономически наиболее развитых государств
в мире (так называемая "Большая семерка"), три - США, ФРГ, Канада
- являются федерациями.
Определенный спад интереса к федерации как
перспективной форме государственного устройства в послевоенный период
сменился обратной реакцией приблизительно с конца 60-х гг. прошлого века.
Во всем мире постепенно стала отчетливо проявляться набирающая силу
тенденция устойчивого возрождения интереса со стороны правящих кругов
многих стран (политиков, правоведов, экономистов, предпринимателей и т.д.)
к федерализму как многообещающей форме государственного устройства. Это
объяснялось целым комплексом обстоятельств.
С одной стороны, качественное усложнение
процессов функционирования государственных структур как внутри страны, так
и на международной арене, требовали поиска более оптимальных форм и методов
управления общественно-экономической и политической жизнью на государственном
уровне. С другой, углубление процесса международного разделения труда,
интернационализация многих сторон общественно-политической жизни и
глобализация мирохозяйственных связей диктовали необходимость создания в
целом ряде случаев единых межгосударственных структур управления с
использованием опыта и по образцу федеративных институтов (ЕС, союз
Австралии и Новой Зеландии и др.). И наконец, распад одних федераций (СССР,
Чехословакия, изменение границ Югославии), а также глубокий кризис или
проявление кризисных явлений в целом ряде казавшихся достаточно прочными
федеративных государственных образований (Канада, Австралия, Бразилия,
Бельгия, Швейцария и целый ряд др.) привлекли самое пристальное внимание
мировой общественности к своей эволюции.
Весь широкий спектр существующих ныне федераций в
зависимости от степени прочности и устойчивости развития в них в каждом
конкретном случае федеративных отношений предопределяет их деление на три
основные группы: развитые ("устоявшиеся", "сложившиеся"),
развивающиеся и складывающиеся (формирующиеся). Первую группу стран
образуют шесть государств с исторически сложившейся, наиболее устойчивой и
развитой на сегодняшний день системой федеративных отношений - в алфавитном
порядке к ним относятся Австралия, Австрия, Германия, Канада, США,
Швейцария. Развивающиеся федерации охватывают такие разные страны как
Мексика, Бразилия, Аргентина, Малайзия, Пакистан, Индия и др. Блок
складывающихся федеративных стран составляют Бельгия, Испания, ЮАР и т.д.
Что касается вопроса о численности субъектов в том или
ином федеративном образовании, то оно носит совершенно произвольный
характер, обусловленный практически лишь историческими особенностями
эволюции каждой конкретной страны. Ни размеры территории государства, ни
его географическое положение, ни соображения политической и тем более
территориально-хозяйственной целесообразности или эффективности
производства (на последнее обстоятельство чрезвычайно охотно ссылаются наши
политики в стремлении ограничить или даже законодательно сократить
количество членов федерации) ни в малейшей степени не обуславливают на
сегодняшний день на международной арене численность субъектов федерации в
каждом конкретном случае. Таким образом, в исторической ретроспективе то
или иное число составных частей федеративного государства определялось в
основном довольно случайно, произвольно, "путем канцелярских
усмотрений" [3].
Так, в Канаде, которая по размерам своей территории
уступает только России, насчитывается "только" 10 провинций -
субъектов федерации, в Австралии - 6 штатов, в Мексике - 31, в Бразилии -
26. А в сравнительно небольших странах, таких как Германия - 15 земель, в
Швейцарии - 26 кантонов. В состав США входит 50 штатов - полноправных
субъектов федерации [4]. Все составные образования (штаты, провинции,
кантоны и т.д.) обладают в соответствии с федеральной конституцией
собственной компетенцией и имеют свою систему законодательных,
исполнительных и судебных органов. В целом количество субъектов в отдельной
федерации колеблется от 2 (Югославия) до 89 (Российская Федерация).
Названия субъектов в различных странах также существенно разнятся:
провинции, штаты, республики, области, кантоны, земли и др.
Как уже указывалось, США относятся к развитым
федеративным образованиям и в значительной степени "диктуют моду"
в эволюции и совершенствовании современного федерализма. Последний является
одной из фундаментальных основ построения и развития американской
государственности и политической организации общества.
Американские
параметры федерализма
Общеизвестно, что политико-государственная система США
в своем наиболее обобщенном виде базируется на разделении властей
(исполнительной, законодательной, судебной) и федеративной форме устройства
страны [5]. Тем самым принцип горизонтального, "видового"
разделения власти поддерживается и окончательно закрепляется федеративным
характером государственного устройства, а именно вертикальным
подразделением полномочий на центральный, штатный и местный уровни власти.
К тому же федеративное устройство страны в значительной мере дополняет и
гарантирует от возможных сбоев эффективность действия исторически
сложившейся и существующей системы "сдержек и противовесов" во
властном механизме американского государства. Тем самым следует особо
отметить, что современный федерализм, и в первую очередь его американская
модель, по своей значимости и совокупности воздействия на происходящие
общественные процессы представляет собой самостоятельное и вполне самодостаточное
явление, что еще не всегда и не в достаточной мере осознается в отечественных
научных и политических кругах [6].
Но главное, что присуще федерализму в его американском
измерении и что имеет кардинальное значение для осмысления стратегических
параметров его развития, связано с фактом превращения федерализма в США из
чисто правового феномена (формы государственного устройства) в эффективное
средство решения многочисленных проблем, в неотъемлемый образ жизни и
систему ценностей всего американского общества. Один из наиболее
авторитетных специалистов в области американского федеративного
государственного устройства профессор В.Острем особо акцентирует внимание
на том, что федерализм в США - "это не просто форма правления; это
метод решения проблем, образ жизни" [7].
Примечательно, что еще лишь каких-нибудь четверть века
назад в таком признанном федеративном образовании как США нередко можно
было столкнуться с тем, что вопросы федеративного развития рассматривались
чисто поверхностно. В журналистике был в ходу термин МЕГО-проблема
(аббревиатура из начальных букв английских слов "my eyes glaze over",
т.е. чисто рядовой вопрос, который на газетной или журнальной полосе не
привлекает внимания и сообщение о нем "пробегают" глазами). Но
как уже отмечалось, приблизительно с конца 60-х гг. прошлого века
обозначился явственный перелом в противоположном направлении. Достаточно
упомянуть о возрождении политического курса Вашингтона в виде инициатив и
практических мер в рамках широкомасштабных программ "нового
федерализма" Р.Никсона, Р.Рейгана, Б.Клинтона.
В этой связи крайне характерны два полярных
высказывания мэтров американской политологии в отношении роли и значения
федеративных отношений в стране. Крайне пессимистически настроенный
американский политолог Д.Локард замечает: "Сколь ни странно это
звучит, но, по всей вероятности, отцы-основатели не хотели федерализма в
том смысле, в каком этот термин понимается в XX в." [8]. Полным дисонансом
ему звучат слова его соотечественника профессора Д.Элазара, который более
чем симптоматично отмечает: "Если действительно в американской
политической системе и существуют некие специфические элементы, то они относятся
прежде всего к особенностям американского федерализма. Именно создание
устойчивой и прочной федеративной системы правления по всей вероятности и
составляет наиболее уникальный вклад США в сокровищницу мирового
политического искусства" [9].
На первый взгляд приведенные высказывания крайне
парадоксальны и никак не стыкуются одно с другим. Но в этом кажущемся
неразрешимым противоречии заложен глубочайший смысл и главное достижение
американской федеративной системы. Будучи, на первый взгляд, исключительно
централизованной, она остается достаточно гибкой и "эластичной",
чтобы штаты и местные органы власти при всей своей соподчиненности
Вашингтону не только не потеряли своей самостоятельности, но при
определенных обстоятельствах могли бы и значительно расширить сферу своей
компетенции и масштабы полномочий. Такая "приспосабливаемость"
или способность адаптироваться к вновь складывающимся внешним условиям
стала своего рода "фирменным знаком" американского федерализма
последней трети XX столетия.
Важнейшей особенностью при рассмотрении федерализма
США на рубеже веков остается тот факт, что в настоящее время американский
федерализм развивается под воздействием и в условиях взаимообогащения трех
основных научных школ или направлений научной мысли. Все они представлены
авторитетными в науке и влиятельными в политических кругах фигурами.
Первое научное направление возглавляет профессор Дж. Кинкейд,
с 1988 по 1994 гг. исполнительный директор влиятельного постоянного
Консультативного Комитета конгресса США по межправительственным отношениям,
с 1994 г. директор Центра по изучению управления штатов и местного
управления имени Р.Б. и Х.С. Майнеров факультета управления и права
университета Лафайет в г. Истон (штат Пенсильвания), со-редактор научного
журнала "Публиус" по проблемам современного федерализма, с 1999
г. президент Международной Ассоциации Центров изучения федерализма, автор
многих законодательных инициатив и участник многочисленных парламентских
слушаний по вопросам развития и усовершенствования американской
федеративной системы. Сторонники данного научного направления
придерживаются мнения, что в основе американского федерализма должны
превалировать начала активного соперничества, соревновательности, здоровой
конкурентной борьбы. Представители данного направления во главу угла ставят
активность и предприимчивость представителей субъекта федеративных
отношений.
Вторая школа научной мысли в области американского
федерализма сформировалась в рамках и вокруг Центра по изучению федерализма
Темплского университета в г.Филадельфия (штат Пенсильвания). Организационно
Центр оформился в 1967 г. Во главе него вплоть до своей безвременной
кончины в декабре 1999 года стояла такая колоритная и авторитетная личность
как первый президент и один из основателей Международной Ассоциации Центров
изучения федерализма, плодовитый автор, заслуженный профессор Д.Элазар. В
своих работах сотрудники данного Центра в качестве приоритетного постулата
выдвигают идею всесторонней социальной поддержки населения, партнерства и
сотрудничества.
И наконец, третье направление научного поиска в
области американского федерализма представлено работами Д.Б.Уокера.
Профессор университета Коннектикута, автор фундаментального труда
"Возрождение федерализма: расшаркиваясь перед Вашингтоном" [10]
подчеркивает, что в развитии американского федерализма наступил качественно
иной этап развития. Если на предыдущем этапе так называемого
"кооперативного федерализма" требовалось в основном слаженное
взаимодействие и воля к сотрудничеству между представителями различных
уровней власти, то в условиях распространения федеративных отношений
практически на все сферы общественной жизни изменения будут необходимы во
всей политической философии управления и принятия решений.
Примечательно, что эволюция федерализма в США и его
конкретной институциональной формы - федеративного государства, несмотря на
наличие различных научных течений и школ, происходит скорее под знаком их
взаимовлияния и взаимообогащения, нежели в условиях непримиримого
противоборства и соперничества (хотя последнее несомненно присутствует).
Представителям противоположных направлений удается на многочисленных
форумах и в ходе жарких дебатов, несмотря на свои противоречивые исходные
позиции, вырабатывать в целом сбалансированные и обобщающие оценки, подходы
и стратегические установки для стимулирования поступательного развития
федеративных отношений в рамках американской федерации.
Основные черты эволюции
Устойчивое и стабильно поступательное развитие современной
экономики, и в первую очередь экономики такого супер гиганта как США,
зависит от сложного и во многом противоречивого взаимодействия целой суммы
разнообразных факторов. В конкретных американских условиях это в
значительной мере определяется и влиянием на хозяйственную жизнь страны
всей политико-государственной системы общества, в том числе такого ее
краеугольного камня каким является на сегодняшний день американский
федерализм. Возможность правящих кругов свободно маневрировать по вертикали
от федерального и штатного уровня власти, заканчивая местным
самоуправлением, во многом объясняет и обусловливает как экономические
успехи, так и неизбежные трудности, которыми живет страна. А вместе с тем
предопределяет и наличие значительных неиспользованных резервов и
возможностей, еще существующих у властной элиты США для дальнейшего
совершенствования механизма экономического развития.
В соответствии с действующей в стране Конституцией
1787 г. (одним из наиболее "старых" писаных основных законов
новейшего периода истории) в США установлена дуалистическая федеративная
форма государственного устройства, основанная на предельно жестком
разграничении предметов ведения между Вашингтоном и штатами. В состав
федеративного государства США входит 50 штатов страны и федеральный округ
Колумбия с особым статусом, на территории которого находится столица -
город Вашингтон [11].
По численности населения, размерам территории, уровню
экономического развития многие штаты США, особенно наиболее крупные из них
[12], без малейшего преувеличения представляют собой полноценные унитарные
государства, чьи руководители (т.е. губернаторы) по своим полномочиям и
возлагаемой на них ответственности могут быть сопоставимы с главами
значительного числа независимых самостоятельных государств современного
мира. В начале 90-х гг. бюджет только одного штата Калифорния в четыре раза
превосходил бюджет такого государства как Филиппины с населением более 56
млн. человек. Если по такому агрегированному показателю как объем ВНП взять
25 ведущих стран мира, то им не будут уступать 10 штатов США, среди
наиболее развитых 50 - уже будут сравнимы показатели 33 штатов, а с 75
ведущими странами окажутся сопоставимы объемы ВВП уже всех 50 штатов
Америки [13].
Национально-этнические различия среди населения не получили
отражения в государственной структуре, хотя их наличие неоспоримо в
экономической и социально-политической жизни страны.
Разделение полномочий между центром и штатами
составляет важнейшую часть конституции 1787 г. Вся американская
федеративная система того времени создавалась с целью перераспределения
полномочий в рамках объединения тринадцати штатов с их самобытной
политической и конституционной историей развития еще со времен
колониального подчинения Великобритании. В связи с этим американский специалист
Х.Шейбер отмечает, что "в соответствии с Конституцией 1787 г. новая
политическая организация была призвана содействовать как объединению всех
составляющих евро-американского населения в граждан одной страны, так и
объединению правительств штатов" [14]. Это в значительной степени
предопределило и главную конституционную особенность и отличие США от
других современных развитых федеративных государств. А именно, довольно
подробное описание полномочий самого центра и его совместной
("конкурирующей") юрисдикции со штатами, в то время как
компетенция последних (и довольно обширная) определялась как бы по
"умолчанию", т.е. к ней относились все остаточные, конкретно не
отнесенные к ведению центральной власти полномочия. Это служило прямым
отражением приверженности отцов-основателей к одному из традиционных
принципов политической истории и философии США - приоритет гражданских и
личностных свобод, а также краеугольному положению американского
федерализма "сильная федерация - сильные штаты".
К исключительному ведению союза были отнесены:
регулирование междуштатной и внешней торговли, установление налогов и
сборов, чеканка монеты и определение ее стоимости, установление мер и
весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии и
военно-морского флота, ведение внешних сношений, организация почтовых
служб, регламентация авторского права и вопросов натурализации, управление
территориальными владениями США.
В тексте конституции США круг полномочий штатов не
фиксируется конкретно. За ними сохраняется "остаточная"
компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены основным законом страны и
практикой его толкования к ведению федерации. Кроме того, согласно X
поправке "полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией
Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам,
остаются за штатами или за народом" [15].
Таким образом, все вышеперечисленное составляет тот
прочный и устойчивый "правовой" каркас, вокруг которого сложилась
и развивается вся сложная и разветвленная политико-экономическая совокупная
система федеративных отношений в США.
Следует особо отметить, что в условиях всемерного и
ускоренного развития процесса глобализации мирохозяйственных связей и в
эпоху качественного совершенствования новейших технологий вопросы
федерализма, независимости или подчиненности одного уровня власти другому
ни в коей мере не ставятся и открыто не выдвигаются в центр
общенациональных приоритетов США. В связи с этим американские исследователи
в самое последнее время прямо отмечают, что "федерализм крайне редко,
если когда-либо вообще в обозримом прошлом, выдвигался непосредственно в
разряд ключевых вопросов общенациональной выборной кампании и президентские
выборы 2000 г. не стали исключением" [16].
Однако это совсем не свидетельствует об утверждении
некоей закостенелости или застойных явлений в федерации США. Скорее
наоборот (и это одна из основных особенностей американской модели
федерализма), в искусно завуалированной форме проблема федеративного
устройства не только неизменно присутствует в политической повестке дня,
но ее составляющие постоянно учитываются и самым серьезным образом
рассматриваются при принятии не только важнейших, но и сравнительно менее
значимых социально-экономических решений. Тем самым, сегодняшняя роль
"вертикального", т.е. федеративного разделения власти в США на
центральные, штатные и местные органы управления выходит далеко за рамки
несколько упрощенных или поверхностных представлений о них как о сугубо
административно-территориальных единицах государства [17], послушно и даже
несколько пассивно "следующих в фарватере" любых решений
федерального госаппарата Вашингтона.
Следует особо подчеркнуть тот факт, что последние
несколько лет в США проходят под знаком неоспоримой и повышенной
активизации деятельности в сфере федеративного строительства и
межправительственных отношений властей различного уровня, начиная с
федерального и кончая муниципальным. Обращаясь к данному феномену, ряд
американских исследователей вполне обоснованно отмечают, что на текущий
момент вопросы федеративного развития и межправительственных отношений в
стране "занимают крайне важное место", хотя по некоторой
сложившейся традиции они так пока еще и не смогли "трансформироваться
в риторику предвыборной президентской кампании или оказаться в самом фокусе
общественного внимания" [18].
Развитие современной федеративной государственности в
ее американском измерении можно и следует подразделить на два основных
направления - глобальное и частное. Первое из них распространяется на
фундаментальные, качественные и долгосрочные во временном измерении
тенденции эволюции как в организационно-структурном построении федерации,
так и в самом характере функционирования совокупного процесса федеративного
государственного обновления и переустройства США. Тогда как другое
охватывает весь широкий спектр общественно-экономической и политической
жизнедеятельности в масштабах федерации в их конкретном проявлении. При
этом анализу подвергается деятельность того или иного уровня власти или их
взаимодействие в отдельно взятой сфере в данный исторический момент с
упором на знаковые моменты и тенденции развития.
Глобальное направление эволюции современного
американского федерализма прежде всего связано с его собственно внутренним
содержанием развития, а именно с так называемым процессом "возрождения
штатов". Период "оголтелой", последовательной централизации
в американской федерации резко замедлился, а с конца 70-х гг. прошлого века
вообще пошел на убыль.
Роль штатов и местных органов власти, пользующихся
традиционно более высоким доверием у большинства американцев по сравнению с
Вашингтоном, стала постепенно возрастать и расширяться, если не в
абсолютном, то в относительном масштабе. Возрастание в экономике роли
высокотехнологичных отраслей производства и современных информационных
технологий лишь укрепило и ускорило данный процесс. За последние 20-25 лет
он заметно стабилизировался и приобрел устойчивую тенденцию. В финансовом
отношении он опирался на относительно более высокие темпы роста доходов на
уровне штатов по сравнению с федеральным уровнем. Сюда же в значительной
мере переместился и центр реформаторских идей и нововведений в области
управления. В целом устойчивость процесса "возрождения штатов"
связана с такими тенденциями, как совершенствование структуры управления в
штатах и на местах, существенное улучшение конституционного
законодательства в штатах, рост до недавнего времени дефицита федерального
бюджета, а с ним и общее разочарование американцев в федеральных институтах
власти и рост надежд, связанный с решением своих проблем на уровне штатов.
В этой связи многие американские наблюдатели дискутируют о наступлении эры
"нового федеративного порядка" и прямо отмечают "несомненное
перераспределение полномочий в пользу штатов" [19].
К глобальному направлению явно тяготеет и другая
важная составляющая современного американского федерализма, которая носит
ярко выраженный стратегический и геополитический характер. Экономическое
противоборство США с такими мощными соперниками, как страны Западной
Европы, Япония, государства АТР, привело в начале 90-х гг. к созданию под
эгидой Америки зоны свободной торговли сначала с Канадой, а потом по оси Канада-США-Мексика.
Планируется и дальнейшее расширение данного экономического союза в западном
полушарии. В любой момент объективные законы интеграции и собственные
интересы США делают вполне реальной перспективу возникновения на
существующей экономической основе уже политического объединения ряда стран
конфедеративного или федеративного толка.
Частное направление в развитии американского
федерализма наших дней в его взаимодействии с экономикой страны
представлено достаточно объемно и весомо. При этом следует различать
дальнейшее углубление процессов, уже ставших в значительной степени
традиционными, и появление совсем новых аспектов и направлений эволюции в
поступательном переустройстве и совершенствовании федеративного механизма
США.
К так называемым "традиционным" процессам
американской современной федеративной действительности относится целая
группа вопросов, среди которых своим особым, нетрадиционным положением для
единого федеративного государства выделяется такое направление как
расширение самостоятельной международной деятельности американских штатов.
Оно характеризуется широким и возрастающим участием субъектов американской
федерации в осуществлении разнообразных международных связей и контактов. В
зарубежной литературе подобная деятельность уже получила специальное
название "парадипломатии" или "субнациональной
дипломатии", а в отечественной литературе ей соответствует термин
"территориально-субъектная дипломатия" [20].
Но если для таких развитых федераций как Германия,
Канада, Швейцария подобный феномен имеет определенные исторические корни,
то для США выход штатов на международную арену представляет собой
относительно новое явление, начавшее бурно развиваться только в 60-е гг.
прошлого столетия. Столкнувшись с глобализацией многих процессов
общественного развития во всемирном масштабе, и в первую очередь с
глобализацией мирохозяйственных связей, ожесточенной конкурентной борьбой с
другими странами за рынки сбыта продукции и сферы приложения капиталов, с
качественным усложнением функционирования государственных структур,
правящие круги США стали все более активно использовать (или точнее
формулируя закрывать глаза на деятельность и даже допускать) субъектов
федерации как относительно самостоятельный, независимый и дополнительный
канал своей политики, в частности, международной.
В основе данного процесса лежит высокая степень
вовлеченности США в мировую систему хозяйственных связей, а в условиях
современной глобализации и под напором поистине революционных сдвигов в
информационных технологиях почти все американские штаты и даже некоторые
муниципальные образования полагают крайне необходимым свое прямое участие в
сфере внешних сношений в качестве полновесной гарантии эффективной защиты
своих конкретных локальных интересов, в первую очередь в экономической
области. Достаточно упомянуть, что в настоящее время совокупный объем
экспорта и импорта США превышает четверть всего ВВП страны. Только с
мировым хозяйственным процессом непосредственно связано более 18 млн.
рабочих мест в экономике государства, из которых 12 млн. напрямую связано с
производством экспортной продукции, один млн. занят в сфере международного
туризма, а еще не менее пяти млн. работают в компаниях, контролируемых
иностранным капиталом. Так как весомая доля государственных доходов штатов
и муниципалитетов напрямую зависит от состояния деловой активности на
местах, их власти "полагают неизбежным свое прямое участие не только в
национальных, но и в международных делах" [21].
Рост самостоятельной международной активности
американских штатов впечатляет. В 1970 г. только четыре штата США
располагало агентствами за рубежом, в 1985 г. уже 29 штатов имели 55 своих
зарубежных представительств за границей на постоянной основе, а в настоящее
время 42 штата и Пуэрто-Рико располагают разветвленной сетью в 180
международных агентств и миссий, разбросанных почти по 30 странам всего
мира [22].
Только официально правительства штатов ежегодно
ассигнуют на свои различные международные программы и мероприятия более 100
млн. долларов, сопровождая их многочисленными грантами, субсидиями, прямыми
налоговыми послаблениями для иностранных компаний-инвесторов на десятки
млрд. долларов. В качестве примера стоит привести штат Калифорнию, который
с населением 34 млн. человек и приближающимся к ежегодной отметке в 100
млрд. долларов правительственным бюджетом, имеет 12 зарубежных
представительств и принимает участие в многочисленных торговых ярмарках и
экономических миссиях. Штат Огайо располагает семью представительствами за
границей и совместно с рядом штатов, примыкающих к Великим озерам, курирует
работу еще трех агентств в странах Латинской Америки.
Следует особо отметить, что международная деятельность
американских штатов в эпоху бурного развития информационных технологий и
глобализации, наряду с положительными моментами, таит и несет в себе
несомненные трудности и проблемы для федеративной системы государства. Так,
время от времени отдельные штаты предпринимают односторонние попытки ввести
те или иные меры, которые вступают в противоречие с единым общенациональным
внешнеэкономическим курсом страны. Во-вторых, их деятельность приводит к
неизбежному распылению и повышенному расходу денежных средств в масштабах
страны в конкурентной борьбе за привлечение к себе выгодного инвестора.
В-третьих, стремление субъектов федерации из соображений конкурентной
борьбы полагаться зачастую лишь исключительно на собственные силы и
возможности препятствует налаживанию возможной и должной координации усилий
в масштабах всей федерации. В-четвертых, противоречия между штатами
обусловливают отсутствие и усугубляют объективные трудности в деле создания
отлаженного механизма межправительственного сотрудничества между субъектами
федерации и Вашингтоном в условиях нарастания процесса глобализации и
развития индустрии высоких технологий. И наконец, в-пятых, штаты могут
выделять на ведение собственной международной деятельности лишь
сравнительно скромные объемы финансовых средств. Американские эксперты
отмечают в связи с этим, что бюджет на ведение международной деятельности
одной только канадской провинции Квебек превышает совокупный показатель
всех 50 штатов США [23].
Наряду с международной деятельностью штатов к частному
направлению в развитии современного американского федерализма безусловно
следует отнести также и такие традиционные, жизненно важные для
полномасштабного общественно-экономического развития страны вопросы как
социальное обеспечение, здравоохранение, образование, охрана окружающей
среды и некоторые др. Они постоянно присутствовали и продолжают оставаться
в повестке дня актуальных проблем американского федерализма.
Вместе с тем, следует обратить самое пристальное
внимание на то, что по данным ведущего источника в области американского
федерализма журнала "Публиус" "в 1999-2000 гг. в развитии
американского федерализма доминировали проблемы глобализации и высоких
технологий, которые потеснили такие более традиционные и привычные вопросы
как социальное обеспечение, образование, зравоохранение и транспорт"
[24]. Такая "смена декораций" послужила толчком и очевидным
сигналом для правящих эшелонов власти в пользу серьезного начала и даже
назревшей необходимости всеобъемлющего, фундаментального переосмысления
самих концептуальных основ современного и будущего в развитии американского
федерализма.
Попытки в данном направлении инициировались не раз и
уже не одно десятилетие. Еще в 1980-е гг. губернаторы штатов впервые
выдвинули предложение о широком реструктурировании и перераспределении
полномочий и функций управления между различными уровнями власти в
федерации в целях достижения более эффективной системы управления в
соответствии с меняющимися условия и общественной и хозяйственной жизни.
Позднее в 1995-1996 гг. на совместных конференциях представителей штатов и
местных органов власти по проблемам федерализма данный вопрос не получил
развития и адекватного освещения в общенациональном масштабе [25].
Наконец, впервые со дня образования в далеком 1908 г.
Национальной ассоциации губернаторов (НАГ) в феврале 2000 г. состоялись
совместные официальные встреча и заседание ее членов с членами Сената США.
Вопросы современной глобализации и развития экономики высоких технологий
оказались в центре внимания участников дискуссии в качестве ведущего
направления текущей эволюции общества и его управления на всех уровнях -
федеральном, местном и на уровне штатов. Председатель НАГ губернатор штата
Юта М.Ливитт особо отметил быстроту происходящих перемен, которая крайне
необычна для сферы государственного управления: "Более двухсот лет
штаты и национальное правительство исповедовали практику медленного,
постепенного разделения полномочий и сфер юрисдикции, как вдруг мы
очутились в мире, где время меняется темпами Интернета, т.е. изменения происходят
в течении недель, а не лет" [26].
Прошедшая конференция как бы знаменовала собой
наступление новых времен и качественно иного этапа в поступательном
развитии современного американского федерализма. Его своеобразной
"визитной карточкой" стали, с одной стороны, целый ряд инициатив
и шагов в области федеративных отношений в стране, непосредственно
связанных с процессом текущей глобализации и развитием индустрии высоких
технологий, а с другой, фундаментальные подвижки и трансформация в
традиционных вопросах федеративных отношений, отражающих масштабные сдвиги
и перемены в жизни современного общества. Суммируя, все это можно
охарактеризовать как новейшие веяния и тенденции в системе обустройства
американского федерализма.
Оценивая в общих чертах развитие американского
федерализма в последние годы, следует также подчеркнуть его роль (наряду с
известной системой "сдержек и противовесов") как своеобразного
эффективного баланса в "самоограничении" властных полномочий
между центром, субъектами и местными органами власти, а также способность к
"самонастройке", когда возникающие конфликты между различными
уровнями власти не достигают апогея, а находят политико-правовое разрешение
на ранней стадии развития. Последнее характеризует качественно новый,
"зрелый" уровень в развитии федеративных отношений в американском
обществе.
* * *
Подводя некоторые итоги процессу развития современного
американского федерализма в новейших условиях, необходимо особо вычленить
те элементы, которые носят перспективный характер, а следовательно могут
(со всеми возможными коррективами) представлять интерес для федеративного
строительства в Российской Федерации. Это, во-первых, устойчивый процесс
расширения полномочий и более активное прямое вовлечение субъектов
федерации в решение проблем, возникающих в общественном развитии;
во-вторых, превращение федерализма в широком смысле из формы
государственного устройства в фундаментальную философскую и
идейно-политическую основу жизни всего американского общества; в-третьих,
объективный и устойчивый процесс непосредственного вовлечения субъектов
федерации в осуществление международной деятельности; в-четвертых,
приобретение федерализмом все более отчетливых черт наднационального
явления. Последнее в российском контексте означало бы проведение более
последовательного и настойчивого курса на сближение и всестороннюю тесную
интеграцию с субъектами бывшего СССР.
[1] См., например,: Wheare K.
Federal Government.
4-th ed., London, 1963, p. 10; Elazar D. American Federalism:A View from the
States. 3-rd ed., N.Y., 1984, p. 2; Абдулатипов Р.Г., Болтенкова
Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994, с. 19-20, 195.
[2] Подробнее об этом см., например,: Шило В.Е. Современный федерализм в
контексте международных отношений. - "США:ЭПИ", 1998, №4; Он же.
Кризис канадского федерализма:под бременем конституционных противоречий. -
"США-ЭПИ", 1999, №3-4.
[3] О могущественном территориальном владении применительно к России. Пг., 1915, с.24.
[4] Forum of Federations. An International Network on Federalism, Ottawa, 1999.
[5] Подробнее об этом см.: Государственный строй США. Отв. ред.
А.С.Никифоров. М., 1976, с. 77-80; Мишин А.А. Государственное право США.
М., 1976, с. 185-206; Он же. Принцип разделения властей в конституционном
механизме США. М., 1984; Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США:политико-правовой
комментарий. М., 1985.
[6] См., например: Государственный строй США. М., 1976. Лишь в последнее
десятилетие опыту федеративного развития США стало уделяться пристальное
внимание, хотя продолжает ощущаться острая нехватка комплексных,
фундаментальных исследований в данной области.
[7] Ostrom V. The Meaning of American Federalism:Constituting
a Self-Governing Society. San Francisco, 1991, p. 247.
[8] Lockard D. The Politics of State and Local Government. London, 1969, p. 74.
[9] Elazar D.B. The American Partnership: Intergovernmental Cooperation In
the Nineteenth Century United States. Chicago, 1962,
p. 338.
[10] Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham,
1995.
[11] Строго говоря, вся разнообразная палитра федеративных отношений США не
ограничивается только традиционными штатами, а включает особые отношения с Пуэрто-Рико,
Маршалловыми островами, Виргинскими островами и целым рядом др.
территориальных образований. См. подробнее: Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal
and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow
Essex, UK 1994.
[12] Подробнее о наиболее крупных штатах США см.: Peirce
N.R. The Megastates of America. People, Politics, and Power in the Ten Great States. N.Y.,
1972.
[13] Fry E.H. The International Relations of Provinces and States. - In:
Will Canada Survive?
Federalism in Peril. Ed. By A.R.Riggs and T.Velk. Vancouver, 1992. p. 106-107. См. также: Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and IT Revolution. - In: Federations.
What's new in federalism worldwide. vol.1, no.2, January 2001.
[14] H.N.Scheiber. United States Federalism:Constitutional Doctrine and Historic Institutional
Change, 1789-1979. Comite International des Sciences Historiques. XV-e Congres
International des Sciences Historiques. Bucarest, 10-17 aout, 1980, p. 323.
См. также: R.L.Watts. The
American Constitution in Comparative Perspective: A Comparison of
Federalism in the United States and Canada. -
In: "The Journal of American History", vol.74, no.3, December
1987, p. 769.
[15] Конституция Соединенных Штатов Америки. М., 1993, с.16.
[16] Weissert C.S., Schram S.F. The State of American Federalism, 1999-2000. - In: Publius: The Journal of
Federalism, vol.30, no.1-2, p. 1.
[17] А такая легковесная и предвзятая позиция, несмотря на всю свою
абсурдность, продолжает кочевать и поныне в некоторых современных
отечественных изданиях, претендующих на научный, взвешенный характер. См.,
например: Канада после референдума о суверенитете Квебека. Материалы
научной конференции. М., ИСКРАН,
1996, с. 50-51.
[18] Weissert C.S., Schram S.F. The State of U.S. Federalism, 1999-2000. - In: Publius:The Journal of Federalism,
p.1.
[19] Schram S.F., Weissert C.S. The State of American Federalism, 1996-1997. - In: Publius: The Journal of
Federalism, vol.27, no.2, p. 2.
[20] Подробнее об этом см.: Шило В.Е. Современный федерализм в
контексте международных отношений. - "США-ЭПИ", 1998, № 4.
[21] Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution. - In:
Federations. What"s New In Federalism Worldwide. Vol. 1, no. 2,
January 2001.
[22] National Association of State Development Agencies. 1990 State Export
Program Database. Wash.,
D.C.: NASDA, 1990, pp.7,19; Federalism and International Relations: The
Role of Subnational Units. Ed. by H.J.Michelmann and P.Soldatos. Oxford, 1990, p.1-2; States and
Provinces In the International Economy. Ed. By D.M.Brown and E.H.Fry. Berkeley - Kingston, 1993, pp. 11,27.
[23] Fry E.H. The States of the USA Meet the Global Economy and the IT Revolution. Здесь,
однако, надо принимать во внимание, что в самостоятельной международной
деятельности штатов США практически полностью отсутствует политическая
составляющая, которая присутствует в аналогичной деятельности канадского
Квебека, который стремится всеми возможными средствами противопоставить и
поддержать свой самобытный статус в противовес другим провинциям Канады.
[24] Weissert C.S., Schram S.F. The State of U.S. Federalism, 1999-2000. - In: Publius:
The Journal of Federalism, p. 19.
[25] Cм. подробнее: Weissert
C.S., Schram S.F. The State of American Federalism, 1995-1996. - In: Publius:The Journal of Federalism.
Vol.26, no.3, p.5; Weissert C.S., Schram S.F. The State of American Federalism,1997-1998. - In: Publius:The
Journal of American Federalism. Vol.28, no.1, p. 17.
[26] National Governors' Association. Historic Meeting Between Nation's
Governors and U.S. Senators
Launches the Debate over Federalism in the 21st Century. February 29, 2000.
http://www.nga.org/Releases/PR-29Feb2000Senate; National Governors'
Association Opening Plenary Focuses on Technology Revolution. February 27, 2000.
http://www.nga.org/Releases/PR-27Feb2000Opening.
|
