История становления и развития американского федерализма интересна тем, что, несмотря на все ее особенности и специфические черты, она во многом отражает общие тенденции, которые присущи любому федеративному государству. Такие, например, как борьба между Центром и субъектами Федерации за права и полномочия, как тенденция к централизации власти и т. п. Другими словами, она свидетельствует об актуальности проблемы взаимоотношений между центральной властью и составляющими частями любого сложного государственного образования.

Как же развивался американский федерализм?

В 1775 г. тринадцать американских колоний Англии поднимают восстание против тирании и эксплуатации со стороны колонизаторов и в 1776 г. провозглашают свою независимость. Для общей защиты от внешнего врага они заключили между собой "вечный союз", а чтобы подчеркнуть свою независимость, название "колонии" было заменено на "штаты" (то есть государства). Об их весьма ревностном отношении к своему суверенитету убедительно свидетельствует то, что Соединенные Штаты были образованы сперва как конфедерация или союз государств. Их население тогда едва составляло 3 млн. чел. Связь между штатами была довольно слабой.

Согласно принятым ими Статьям конфедерации, союзная власть (конгресс) обладала незначительными полномочиями. Она могла принимать важные решения лишь с согласия всех членов Союза. Она не имела своих собственных денежных средств и должна была обращаться за ними к каждому из штатов. Подобное же обращение было необходимо и для приведения в исполнение постановлений союзной власти, предназначенных к действию в том или ином штате. Во время войны за независимость с таким положением еще можно было мириться: тогда требовалась координация главным образом военных усилий. Но вскоре после ее окончания и заключения в Версале мира (1783 г.), по которому Англия признала независимость тринадцати американских штатов, наступила сильная экономическая депрессия. Правительство, созданное Статьями конфедерации, оказалось совершенно неспособным справиться с финансовым и экономическим хаосом, явившимся следствием войны.

Катастрофически падала и моральная власть центрального правительства. Внутри отдельных штатов начались волнения, а в штате Массачусетс даже вспыхнуло восстание. В войсках Союза, не получавших жалованья, началось брожение. Между отдельными штатами вспыхнула таможенная война. Союз оказался перед угрозой распада. Иностранные государства не решались заключать договоры с таким слабым контрагентом. Стране, таким образом, грозило полное банкротство. В этих условиях конгресс постановил созвать в мае 1787 г. в г. Филадельфия учредительный конвент "с целью изменения Статей конфедерации". Однако собравшиеся там 55 делегатов, представлявшие двенадцать штатов (штат Род Айленд, где локализм был особенно силен, вообще игнорировал заседания конвента), превысили данные им полномочия. Они отбросили Статьи и после упорной борьбы между представителями южных и северных штатов 17 сентября 1787 г. приняли совершенно новый документ - Конституцию США, согласно которой в стране вводилась федеральная форма правления. "Отцы конституции", таким образом, создали новое государственное образование.

Как же конституция решает вопрос о взаимоотношениях между центральной (федеральной) властью и штатами?

Компетенции центрального правительства перечислены в разделе 8 ст. I конституции. Согласно положениям этого раздела конгресс США имеет право устанавливать и взимать пошлины, налоги, подати; уплачивать долги и заботиться об обороне страны; делать займы; регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами; издавать положения о натурализации и законы о несостоятельности; чеканить монету и регулировать ее стоимость; учреждать почтовые конторы и почтовые дороги, а также суды, подчиненные верховному суду; объявлять войну; набирать и содержать армию и флот; призывать национальную гвардию штатов для подавления восстаний и отражения вторжений; контролировать внешние сношения; осуществлять исключительные законодательные полномочия в округе Колумбия, а также на купленных им землях в других штатах; издавать все законы для осуществления вышеизложенных полномочий. 16-я поправка к конституции дала конгрессу право "устанавливать и взимать налоги с доходов из любого источника" безотносительно исчислениям населения в отдельных штатах.

Конституция перечисляет также ряд ограничений, которые налагаются ею на права конгресса. В разделе 9 ст. I указывается, что конгресс не может: приостановить привилегии приказа "Habeas corpus" (закона о свободе личности), за исключением случаев мятежей или вторжений, когда этого требуют меры безопасности; принимать законы об опале и законы "ex post facto" (с обратной силой); облагать налогами предметы, перевозимые из штата в штат; оказывать предпочтение одним штатам перед другими в области торговли; присваивать дворянские титулы и т.п.

В разделе 10 ст. I указывается ряд ограничений власти отдельных штатов. Штаты не могут: вступать в договоры и союзы; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; принимать законы об опале и законы "ex post facto", законы, нарушающие обязательства по контрактам; жаловать дворянские титула; взимать сборы и пошлины без согласия конгресса; устанавливать таможенные сборы; содержать войска или военные суда в мирное время; заключать соглашения или конвенции с другими штатами или иностранными государствами; начинать войну, если не подверглись вторжению и не находятся под ее угрозой. 10-я поправка отмечает, что не переданные Соединенным Штатам конституцией полномочия, пользование которыми не запрещено и для отдельных штатов, остаются соответственно за штатами или народом.

Таково формальное соотношение между правами федеральной власти и отдельных штатов США, зафиксированное в американской конституции.

Однако не следует забывать, что эта "писаная" конституция была сформулирована более 200 лет назад и что многое в стране с тех пор претерпело изменения, что действительная конституция, и это вполне естественно, состоит главным образом не из записанного в ней, хотя несколько поправок и было внесено за два прошедших века, а из многочисленных актов конгресса, судебных решений, правительственных постановлений, наконец, обычаев, сложившихся помимо конституционного текста и независимо от него. Но основная тенденция этого развития всегда была однозначной - влияние и власть федерального правительства постоянно возрастали, а значение штатов падало. И не случайно поэтому вся история развития американской государственности пронизана борьбой между приверженцами прав первого и прав вторых.

Первые десятилетия существования новой системы знаменуются попытками отдельных штатов идти самостоятельным путем; они считали свои собственные интересы превыше интересов Союза. Сильны были поэтому и центробежные тенденции. Но в то время еще недостаточно резко выявились противоречия в интересах между целым и частями и между отдельными частями американской федерации. Однако с развитием в США крупной промышленности и банков эти внутренние противоречия как между штатами (рабовладельческий Юг - промышленный Север), так и между штатами и федеральным правительством выявляются все с большей силой. Вопреки стремлению последнего все в большей степени концентрировать власть в своих руках отдельные штаты всячески противодействовали этому. Так, в 1814 г. группа представителей от большинства штатов Новой Англии заявила протест против такой политики центра, "узурпации" им власти, намекнув даже на возможность восстания, если эта политика будет продолжаться.

Подобные настроения находили отражение в различного род теориях, как, например, выдвинутой в 1828 г. сенатором Кальгуном, согласно которой суверенными в федерации являются только ее государства-члены, а Союз - это только уполномоченный агент штатов. Поэтому штаты имеют право объявлять федеральные законы недействительными, а если 3/4 штатов одобряют их, то несогласный штат может выйти из федерации.

К этому времени со стороны отдельных штатов уже имели место попытки выйти из Союза.

Так, например, в 30-е годы XIX в. конвент штата Южная Каролина в знак протеста против действий центрального правительства принял закон, запрещающий своим гражданам вносить в федеральную казну пошлины, установленные протекционистскими законами конгресса США от 1828 и 1830 гг., заявив при этом, что вякая попытка союзной власти настаивать на применении этих ее законов повлечет за собой прекращение всех связей штата с Союзом вплоть до объявления им полной независимости. В данном случае спор был решен путем компромисса: центральные власти снизили пошлины, а штат отменил свой акт о нуллификации федерального законодательства, но на своем праве продолжал настаивать. Вопрос, таким образом, не был решен и здесь.

При дальнейшем расширении своего влияния промышленный Север все чаще сталкивается с рабовладельческой системой Юга, где по-прежнему процветал контрабандный ввоз негров, обрабатывавших плантации. Но до середины XIX в. центральное правительство, как правило, возглавлялось представителями демократической партии, имевшей глубокие корни на Юге. Число южных штатов было равно числу северных, где рабовладение было запрещено, и в сенате США сохранялось равновесие голосов. Однако к 1860 годам возникли новые нерабовладельческие штаты и равновесие это нарушилось в пользу Севера. Президентом страны был избран Авраам Линкольн - сторонник сильной центральной власти, противник сепаратистских тенденций штатов и рабства. Непримиримость интересов двух систем вылилась в ожесточенную гражданскую войну.

События, предшествовавшие началу военных действий между Севером и Югом, развивались так. 20 декабря 1860 г. конвент штата Южная Каролина объявил о своем выходе из Союза. К отколовшемуся штату присоединились еще 10 южных штатов. Они образовали новую Конфедерацию, объединившись под особой конфедеральной конституцией, которая возрождала идеи старой конфедерации и особенно подчеркивала суверенитет отдельных штатов. Теория сенатора Кальгуна нашла здесь свое полное отражение. Новая Конфедерация признавала за штатами право выхода из Союза (сецессия) и право объявления законов центральной власти недействительными (нуллификация). В то же время она отрицала право на отделение частей отколовшихся от Союза штатов, насильственно подавив желание Восточного Теннесси остаться в составе США и проявив крайнюю жестокость по отношению к техасским немцам, выступавшим за сохранение Соединенных Штатов. Западной же Вирджинии удалось отделиться от Вирджинии потому, что эта часть ее территории была оккупирована армией Союза.

Оценивая положение в США в тот период, К.Маркс в своей работе "Гражданская война в Соединенных Штатах" отмечал, что "Современная борьба между Югом и Севером есть, следовательно, не что иное, как борьба двух социальных систем - системы рабства и системы свободного труда… Она может кончиться лишь победой одной из этих систем". Велась эта война в течение 1861-1865 гг. Северные штаты взяли в ней верх и тем самым твердо защитили тот принцип, который не допускает самовольный выход штатов из Союза. Так силовым методом было осуществлено восстановление Соединенных Штатов. Как утверждал президент Линкольн, "ни один штат, только лишь по собственному решению, не может законно выйти из состава Соединенных Штатов". Приведя эти слова, американский журнал "Нейшн" в феврале 1991 г. писал, что гражданская война явилась центральным шагом в консолидации федеральной власти.

После войны были созданы новые условия для усиления процесса концентрации власти в руках федерального правительства. Теперь оно уже не колеблясь использовало свои вооруженные силы не только для подавления сепаратистских устремлений отдельных штатов, как это было, например, в 1869 г. со штатом Техас, когда он пытался было заявить, что не считает себя больше членом Союза, но и для принуждения штатов исполнять союзное законодательство, как это было со штатами Джорджия и Миссисипи в 1867-1868 гг., когда их силой заставляли исполнять федеральный Закон о реконструкции. Вооруженные силы направлялись в ряд штатов и в недавнем прошлом для исполнения законодательства о десегрегации.

Концентрации власти в руках центра требовал весь ход послевоенного развития страны. Этому немало способствовала и чрезвычайно высоко поднятая в тот период волна американского национализма. Для этих целей использовались различные средства - от внесения поправок в конституцию США до применения вооруженной силы. При этом широко использовались методы как парламентского, то есть законодательного, так и судебного и административного, особенно финансового, нажима на штаты. Иногда эти методы комбинировались. Весьма существенную роль в этом процессе сыграл Верховный суд США.

В целях утверждения верховенства федеральной власти были использованы также конституционная обязанность президента наблюдать за проведением в жизнь законов, принятых конгрессом, и обязанность центрального правительства гарантировать каждому штату "республиканскую форму правления" и охранять от внутренних волнений.

Примерами тому может служить подавление федеральными войсками в 1894 г. стачки железнодорожников в окрестностях Чикаго, когда туда были направлены войска даже вопреки протестам властей штата, и подавление в начале 1840 годов демократического движения Томаса Дорра в штате Род Айленд.

Весьма эффективным средством в достижении этой цели является и административная деятельность центра, например, в области так называемой федеральной помощи штатам. Целевое субсидирование деятельности органов управления не только штатов, но и городов и графств является сегодня, пожалуй, одним из наиболее важных и действенных средств, позволяющих центру вмешиваться в их внутренние дела. Обычно субсидии предоставляются на следующих четырех условиях:

• штат будет тратить эти средства только на те цели, которые определены центром;
• сам штат или подчиненный ему орган должен внести свою часть денег на эти цели;
• штат должен создать и содержать для этих целей административный орган, функции которого определяются центром;
• штат должен признать за центром право издавать правила, которым должны следовать органы управления штата, а также право определять стандарты и инспектировать проводимые работы.

Формально здесь никакого принуждения нет, но, учитывая, что штаты хронически испытывают дефицит в своих бюджетах, они всегда соглашаются на все условия центра и на контроль с его стороны. Примерами использования центром этого метода могут служить "Закон о национальной обороне" 1916 г., объединивший все виды вооруженных сил штатов в единую общенациональную организацию, тесно связанную с армией США, "Закон о федеральной помощи дорожному строительству", по которому центр стал сотрудничать со штатами при строительстве дорог даже в сельской местности, а также законы 1917, 1920 и 1935 гг., в значительной мере поставившие под контроль центра образование, всегда считавшееся делом отдельных штатов и органов графств и городов. Было создано ведомство, а в 1979 г. и министерство образования США.

Иной формой усиления влияния центра в штатах является так называемое "добровольное сотрудничество" между ним и штатами. Формально оно основано на контрактах или соглашениях между сторонами, которые также сопровождаются условиями центра. Нередко оно проводится и без каких-либо формальных соглашений. Так, например, полицейские силы штатов, городов и графств работают под наблюдением и определенным контролем со стороны ФБР, а последнее содержит на местах своих инструкторов.

Однако, лишая штаты политической самостоятельности, центр предоставляет им свободу действий в областях, не затрагивающих его интересы. Это соглашения по социальным, экономическим, экологическим вопросам; о ценах, заработной плате, продолжительности рабочего дня; о налогообложении, совместном использовании морских бухт, водных ресурсов протекающих через них рек, о единых правилах навигации и т. д. Центр обычно оставляет без внимания те постановления и законы штатов, которые хотя и противоречат конституции США, как, например, препятствующие ввозу товаров из других штатов, но мало задевают его интересы.

Именно подобного рода уступками штатам достигается стабилизирующая систему сбалансированность в отношениях между центром и субъектами американской федерации. Это освобождает центр от излишних хлопот и, что особенно важно, не приносит ущерба федеральному бюджету. Основные же проблемы штатов, как, например, утверждение и субсидирование крупных проектов, многомиллиардные подряды, серьезные политические и юридические вопросы, решаются в коридорах федеральной власти. Такова утвердившаяся практика. "И при этом, - как заявил еще в 1951 г. госсекретарь США Дин Ачесон, - мы игнорируем границы между штатами".

И, видимо, не случайно некоторые американские исследователи приходят к выводу, что эти границы уже не отвечают сложившемуся экономическому, политическому и социальному делению страны. Одни считают, что нужно перекроить карту страны и привести границы штатов соответствие с существующими условиями; другие - уничтожить вообще деление на штаты и разбить страну на 8-9 административных единиц, соответствующих этим условиям; третьи - совсем отбросить федеральную систему и дать центру и формально самые широкие полномочия. На практике уже сейчас некоторые центральные учреждения, такие, как федеральный резервный банк, статистическое управление и другие, больше считаются в своей деятельности с экономическими районами, а не со штатами. Активно функционируют различные общенациональные организации, как, например, совет правительств штатов. В подобные же организации объединены различные исполнительные и административные должностные лица штатов, городов и графств - губернаторы, аудиторы, контролеры и казначеи, шефы полиции, городские управители, прокуроры, секретари и т.д.

И тем не менее проблема взаимоотношений между центром и штатами остается одной из наиболее актуальных и острых в современных США, а лозунг о "правах штатов" - одним из наиболее широко используемых на американской политической арене. Так, на президентских выборах 1964 г. Л.Джонсон назвал свою программу "созидательным федерализмом", указав на "все больший и больший захват власти Вашингтоном". Президент Р.Рейган в 1981 г. выдвинул программу "нового федерализма". Президент Дж.Буш, выступая на встрече Национальной ассоциации губернаторов в 1989 г., заявил: "Мы верим в федерализм, и, однако, мы - народ, единая нация неделимы… Порой бывают трения, сильные трения между штатами и федеральными властями, и, вероятно, нам необходимо дружественное соперничество между федеральным правительством и штатами…". Немаловажное значение придается этой проблеме и администрацией Клинтона.

Таков сегодня американский федерализм, таковы взаимоотношения между центром и субъектами федерации - штатами, соотношение властных полномочий между ними. И никто в Америке не предлагал штатам взять столько суверенитета, сколько они могут проглотить.