ЛЕКЦИЯ 3.

Конституционное регулирование общественного строя.

1. Гражданское общество.
2. Политический режим и гражданское общество.
3. Структура гражданского общества.
4. Юридическая институциализация партий.
5. Некоммерческие и негосударственные организации.
6. Взаимоотношения гражданского общества и государства.

1. Гражданское общество.

Определения.

Гражданское общество — это общество вражды людей друг с другом, которое для её прекращения преобразуется в государство (Шарль Монтескьё).

Гражданское общество — благо, а государство — неизбежное зло. Чем совершеннее гражданское общество, тем менее оно нуждается в регулировании со стороны государства (Томас Пейн).

Гражданское общество — сфера материальной, экономической жизни и деятельности людей. Именно оно является первичным по отношению к государству, гражданская жизнь как сумма разнообразных интересов скрепляет государство (Карл Маркс и Фридрих Энгельс).

Гражданское общество — это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся некоммерчески направленных ассоциаций и организаций, ограждённых от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти и бизнеса, а также других внешних факторов. Гражданское общество выступает как фильтр требований и поддержки общества к политической системе.

Гражданское общество — это совокупность общественных отношений, формальных и неформальных структур, обеспечивающих условия политической деятельности человека, удовлетворение и реализацию разнообразных интересов и потребностей личности, социальных групп и объединений.

Позитивная оценка гражданского общества:

• Гражданское общество является важнейшим элементом в системе сдержек и противовесов современного общества, позволяющим контролировать и ограничивать деятельность институтов государственной власти и бизнеса, предотвращая нарушения закона и их чрезмерное вмешательство в частную жизнь граждан.
• Гражданское общество позволяет эффективно продвигать интересы различных социальных групп, защищать их права, в том числе посредством выдвижения законодательных инициатив.
• Институты гражданского общества, функционирующие на основе сотрудничества и кооперации различных социальных групп, сглаживают социальные противоречия и гармонизуют общественные отношения.

Негативная оценка гражданского общества:

2. Политический режим и гражданское общество.

Отношения гражданского общества и государства позволяют определить политический режим, который представляет собой совокупность методов правления и служит одной из важнейших характеристик формы государства. Политический режим относится к функциональным аспектам политической системы общества. При рассмотрении политического режима речь идет о степени политической свободы в обществе, гарантиях прав личности, методах деятельности государственных органов, взаимоотношениях институтов общества и государства.

Выделяют три основных вида политических режимов: демократический, авторитарный и тоталитарный, которые, в свою очередь, можно подразделить на определенные разновидности.

Признаками демократического политического режима являются верховенство представительных органов власти, широкое распространение институтов непосредственной демократии и самоуправления, провозглашение и защита прав и свобод личности, правовой характер государства. Вместе с тем можно различить две разновидности такого режима: демократический политический режим в наиболее развитой форме и ограниченно демократический политический режим.

В настоящее время с демократическим политическим режимом в наиболее развитой форме мы встречаемся в таких странах, как Великобритания, Швеция, Италия, Португалия, Швейцария и др. Ограниченно демократический политический режим сохраняет основные черты, присущие демократии, однако не в полной мере.

В то же время в условиях демократического политического режима в любом случае главным фактором является активное и достаточно эффективное, во многом определяющее воздействие гражданского общества на деятельность государства, на весь механизм властвования. В условиях демократии в рамках гражданского общества определяются основные цели, которые преследует государство, формулируются принципиальные задачи, которые решает государство. Именно этим характеризуются взаимоотношения гражданского общества и государства при демократическом политическом режиме.

Для авторитарного политического режима характерна в отличие от демократического режима большая независимость государства по отношению к гражданскому обществу. Гражданское общество сохраняется и стремится влиять на действия государства, но такое влияние ограничено, поскольку государство в условиях такого режима ищет опору не в гражданском обществе, а в самом себе. Государство порождено обществом, но в силу объективных потребностей общества превращается в самостоятельный социальный институт; именно в результате этого государство может оказывать воздействие на общество. Государство самостоятельно и при демократическом политическом режиме, но там оно действует под контролем гражданского общества. Гражданское общество реализует свои интересы через государство, а при авторитарном политическом режиме государство и гражданское общество находятся в постоянном противоборстве.

Признаком авторитарного политического режима выступает существенное ограничение полномочий или полное отсутствие представительных коллегиальных органов власти, преобладание по своей значимости в механизме реализации власти государственных органов, сформированных на основе назначения, по наследственному принципу, в результате выдвижения узкой олигархической группой и т. п., большее или меньшее ограничение прав и свобод граждан.

Авторитарный политический режим можно подразделить на две разновидности: авторитарно-либеральный и реакционно-авторитарный политические режимы. Авторитарно-либеральный политический режим характеризуется стремлением к преобладанию ненасильственных методов управления (хотя это не значит, что от насилия совершенно отказываются, - в случае угрозы правящей группировке насилие применяется самым решительным образом), к учету мнения различных слоев гражданского общества, с тем чтобы снизить уровень конфронтационности, а также предоставлением гражданам определенных прав и свобод. Однако авторитарно-либеральный режим тем и отличается от демократического, что сроки предоставления и дозировку прав и свобод, степень их гарантированности определяет само государство, а не общество в соответствии со своим уровнем развития, причем государство считает себя вправе ликвидировать предоставленные права и свободы в том случае, когда это покажется ему необходимым.

Реакционно-авторитарный режим стремится опираться прежде всего на силу. И если авторитарно-либеральный режим в какой-то мере стимулирует развитие гражданского общества, хотя государство стремится делать это дозированно и под своим неусыпным контролем, то реакционно-авторитарный режим терпит гражданское общество как некое зло, с которым государство справиться полностью не может, хотя и старается поставить его под свой жесткий контроль. Примерами реакционно-авторитарного политического режима служат режимы, существовавшие в Бразилии с 1964 по 1979 г., в Испании с конца 1960-х гг. до смерти Франко, и др.

В качестве одной из разновидностей авторитарного режима можно также назвать военные режимы. Их особенностью является то, что к власти полностью приходят военные. Различаются военно-революционные и военно-диктаторские политические режимы. Цели установления этих двух разновидностей военных режимов, как правило, прямо противоположны. Военно-революционные режимы устанавливаются с целью проведения прогрессивных преобразований и развития движения за национальное возрождение, освобождение, за социальную справедливость и т. п. (например, военный режим в Перу с 1968 по 1980 г.). Методы военно-революционных режимов во многом сходны с методами авторитарно-либеральных режимов, в отдельных случаях военно-революционные режимы идут гораздо дальше по пути стимулирования развития гражданского общества. Так, главной целью установления военно-революционного режима в Португалии (существовал с 1974 по 1976 г.) было создание условий для перехода от фашизма к демократии, что и было осуществлено.

Военно-диктаторские режимы устанавливаются с целью подавления демократических движений, обеспечения власти олигархических группировок. Военно-диктаторский режим существовал, в частности, в Чили с 1973 по 1990 г.

В условиях тоталитарного политического режима государству удается подчинить себе гражданское общество, практически поглотить его. Государство пронизывает все поры общества, подвергает огосударствлению все стороны его жизнедеятельности. Правда, следует оговориться, что даже при тоталитарном политическом режиме все же сохраняются ростки гражданского общества (примерами чего являются эпизодические индивидуальные акции протеста и различные формы самоорганизации по месту жительства или работы, как то: кружки, клубы, неформальные группы близких по взглядам или интересам людей и т. п.), которые способны прорасти и развиваться, едва сложатся благоприятные для этого условия. Государство пытается уничтожить или поставить под свой контроль и эти зачаточные элементы гражданского общества, однако полностью осуществить это не удается. Именно наличие таких зародышей гражданского общества при тоталитаризме позволяет при ликвидации тоталитарного режима перейти к демократии или авторитаризму, поскольку для этого требуется гражданское общество хотя бы на самых ранних ступенях формирования и развития, а из абсолютной пустоты гражданское общество возникнуть не может.

При тоталитарном режиме создается политическая система особого рода, которая замыкается на личности вождя, поддерживаемого и выдвигаемого некоей олигархической группировкой. Для обеспечения господства над обществом государства, возглавляемого вождем, используется целый комплекс мер и средств. Насилие здесь является не самым главным способом обеспечения власти. Активно применяются методы политического, экономического, идеологического, в том числе пропагандистского, воздействия. Репрессии же являются естественным следствием концентрации власти в руках одного человека, выражающего интересы достаточно узкой олигархической группировки и подчиняющего при помощи государственного и партийного (при наличии политической партии) аппарата все общество. Репрессиям подвергаются прежде всего те, кого не удалось подчинить другими способами. При этом благодаря различным как ненасильственным, так и насильственным методам на определенном этапе тоталитарному режиму удается создать довольно массовую социальную опору. Поэтому в условиях этого режима иногда проводят плебисциты и референдумы как доказательство наличия такой массовой опоры.

Признаками тоталитарного политического режима в современных условиях являются сосредоточение власти в течение длительного времени в руках одного человека (хотя возможны перевороты внутри олигархии), установление принудительной, как правило, однопартийной, системы, сращивание государственного аппарата с аппаратом правящей партии, превращение представительных органов и институтов непосредственной демократии в фикцию, огосударствление общественных организаций и всех без исключения средств массовой информации, дифференциация статуса (т. е. наличие разного объема прав и обязанностей) у разных иерархически расположенных групп населения в зависимости от того, какое место в системе властвования занимает данная группа, рассмотрение прав и свобод личности как некое благодеяние со стороны государства, отсутствие гарантий этих прав и свобод, за исключением соизволения самого государства.

Возможность подчинения государством общества (как и возможность противоборства гражданского общества и государства при авторитарном режиме) заключается в относительной самостоятельности государства, хотя оно само порождается объективными процессами, протекающими в обществе. Эволюция общества ведет к подрыву всемогущества государства и в конце концов к краху тоталитарного режима, хотя он не терпит краха сам по себе; для его уничтожения требуется активное противодействие.

В XIX-XX вв. тоталитарные режимы сохранялись в течение более коротких исторических периодов по сравнению со временем существования других политических режимов, поскольку для общества в условиях роста самосознания человека такое состояние противоестественно и устанавливается в результате неординарных обстоятельств. Тоталитарные режимы ведут к застою и деградации общества, тогда как внутренние процессы, протекающие в нем, требуют постоянного развития и, следовательно, ликвидации тоталитарных режимов как главных препятствий на пути развития. И хотя на первых порах после установления тоталитарного режима могут быть определенные успехи в экономической и иных областях, затем неизбежно следуют застой и упадок, что, в принципе, заложено уже в самой его сущности. Примерами тоталитарных режимов XX в. являются фашистские режимы (Германия времен Гитлера, Италия времен Муссолини, Португалия времен Салазара - Каэтану, Испания во времена Франко до второй половины 1960-х гг. и др.), режимы, установленные в социалистических странах после второй мировой войны по примеру режима, утвердившегося в СССР на рубеже 1920-1930-х гг., причем в них строился антимарксистский социализм, хотя формально провозглашалась приверженность марксизму.

3. Структура гражданского общества.

Самым значимым элементом гражданского общества, особенно в его взаимоотношениях с государством, являются политические партии. Следует оговориться, что не все исследователи признают политические партии частью гражданского общества, и это можно считать справедливым, если партия становится правящей.

В гражданское общество также входят:

1. религиозные организации
2. профсоюзы
3. фонды
4. волонтерские организации
5. благотворительные организации
6. группы по интересам
7. СМИ.

4. Юридическая институциализация партий

Политические партии создаются, чтобы бороться за власть, оказывать влияние на осуществление власти и осуществлять власть, если представители партии заняли соответствующие посты в органах власти. Политические партии, будучи одним из видов общественных объединений, играют весьма важную и специфическую роль во взаимосвязи общества и государства. Правовое регулирование деятельности партий было порождено возрастанием роли партий в политической жизни, отражением чего стало изменение отношения государства к партиям, потребовавшее перехода к нормативному регулированию их деятельности. В издании правовых актов, закрепляющих статус и функции партий, предусматривающих порядок их финансирования государством, проявляется признание со стороны государства значимости партий в политическом механизме осуществления власти. Одним из способов установления определенных границ деятельности партий является издание и санкционирование государством касающихся их правовых норм.

Одновременно и сами партии заинтересованы в правовом урегулировании своего положения, что создает формально-юридические гарантии соблюдения их прав и законных интересов, а также защиты от произвола административных и полицейских органов. Вызывает заинтересованность партий государственное финансирование, хотя оно сопряжено с жестким контролем за денежными средствами партий со стороны государства.

В странах с тоталитарным или авторитарным политическим режимом господствующая среди нескольких или единственная легальная партия юридическую институциализацию рассматривает как закрепление своих руководящих позиций. Так, в 1934 г. в Германии был принят закон о слиянии Национал-социалистической партии с государством.

Постепенно правовые нормы, регламентирующие деятельность партий, сложились в особое направление правового регулирования - юридическую институциализацию политических партий. Регулирование деятельности партий в XX в. поднялось на конституционный уровень. В отдельные конституции положения, закрепляющие статус партий, стали вносить еще до Второй мировой войны. Как правило, в развитие конституционных постановлений в ряде стран приняты законы о партиях общего характера, регулирующие порядок создания, функционирования и прекращения деятельности партий, а также другие вопросы (в частности, государственное финансирование и т. д.), хотя в отдельных случаях такие законы одобрялись и в отсутствие в конституциях таких постановлений. В ряде стран, прежде всего тех, в которых не приняты акты о партиях общего характера или в этих актах отсутствуют соответствующие постановления, существует специальное законодательство о государственном финансировании партий.

Порядок создания партий. С точки зрения порядка обретения организациями легального статуса партии страны можно разделить на четыре группы.

К первой группе принадлежат государства, в которых для признания организации партией достаточно того, что она объявляет себя партией. С течением времени количество стран этой группы сокращается. Однако в их числе до настоящего времени остаются такие, как Австралия, Новая Зеландия. Долгое время примером для них служила Великобритания, но в этой стране в 1998 г. был принят Закон "О регистрации политических партий", а позже, и Закон "О политических партиях".

Во вторую группу входят страны, законодательство которых не требует формальной регистрации партий в каком-либо государственном органе, но связывает приобретение организацией статуса партии с предоставлением в компетентный орган строго определенных документов. Так, в ФРГ партии обязаны представить председателю Федеральной избирательной комиссии сведения о своей программе, уставе и правлении, а Комиссия вправе при решении вопроса о допуске кандидатов и списков кандидатов, выдвинутых партиями для участия в выборах, проверять наличие у каждой отдельной партии свойств таковой.

К третьей группе относятся страны, законодательство которых предписывает обязательную регистрацию партий. Правом регистрации партий наделяются различные органы, прежде всего органы государственного управления. Например, в Испании, Италии, Франции регистрацию производят министерства внутренних дел, в Бельгии и Нидерландах -- Министерства юстиции, в штатах США регистрация партий входит в компетенцию государственных секретарей соответствующий штатов. В некоторых государствах регистрацией партий ведают судебные органы (например, в Бразилии -- Высший избирательный суд, в Румынии - муниципальный суд, в Польше - Окружной суд в Варшаве, в Анголе - Верховный народный суд). В ряде стран полномочиями по регистрации партий наделены органы, создаваемые для проведения выборов (в Мексике - Федеральная избирательная комиссия, в Индии - Избирательная комиссия). Специфический орган, не имеющий аналогов в других странах, регистрирует партии в Никарагуа. Это Национальный совет политических партий, состоящий из равного количества представителей государственных органов и уже зарегистрированных партий.

Четвертую группу составляют страны, в которых законодательно закрепляется возможность легальной деятельности только для четко указанных одной или нескольких партий (КНДР, Вьетнам и др.) или сама партия создается на основе актов государства (Габон и др.). Соответственно, для этой группы стран проблема регистрации партий не стоит.

В тех странах, где предусмотрена регистрация партий или для обретения статуса партии требуется представление в какой-либо государственный орган определенных сведений о ней, к претендующим на статус партии организациям предъявляются определенные требования формального и материального характера. Формальные требования включают наличие у партии собственного наименования, эмблемы, а также конкретных документов, причем набор их согласно законодательству может варьироваться: например, только заявление о регистрации партии (Швеция), но чаще список более обширен (устав, программа и т. п.). В некоторых странах (например, в Казахстане и пр.) при регистрации партии предусмотрена уплата регистрационного сбора. Законодательство практически всех стран предписывает, чтобы название новой партии отличалось от названий уже существующих партий, чтобы в названиях, а также в эмблемах не было сходных с государственными и религиозными символов.

К числу формальных относится также требование для регистрации поддержки партии определенным числом избирателей. В Болгарии, к примеру, партия должна насчитывать как минимум 50 членов, в Румынии - 251, в Казахстане - 50 тыс. В Швеции при регистрации для выборов в парламент необходимо, чтобы партия представила подписи не менее 1500 избирателей, а при выборах в местные органы самоуправления - подписи 50 или 100 избирателей в зависимости от уровня. В Польше заявление о регистрации партии должно быть подписано не менее чем 1 тыс. избирателей, постоянно проживающих на территории этого государства. В США законодательство 20 штатов устанавливает абсолютное число подписей, которые необходимо собрать, чтобы получить статус партии: в Иллинойсе это 25 тыс. подписей, а в Алабаме и Огайо --5 тыс. и т.д. Законодательство остальных штатов требует собрать определенное количество подписей, выраженное в процентах к общему числу избирателей (в Южной Дакоте - 10%, в Оклахоме - 5%, в Мэрилэнде - 3%, в Миссури и Техасе - 1% и т.д.) или к числу голосов, поданных за всех кандидатов либо только за победивших на последних выборах кандидатов на ту или иную должность на уровне штата (Мичиган, Монтана). В Индии регистрации подлежит партия, занимающаяся политической деятельностью не менее пяти лет и 4% голосов на общенациональных выборах (получает статус всеиндийской) или на выборах в штате (статус региональной партии). Партия, зарегистрированная как региональная в четырех штатах, автоматически получает статус всеиндийской партии.

В ряде федеративных государств партии могут быть как общенациональными, так и действующими на уровне отдельных субъектов федерации (ФРГ, США, Индия и др.). В некоторых странах (Швеция, Испания, Япония) в качестве партий признаются и организации, действующие на муниципальном уровне, в ряде других -- ФРГ, Португалия, США, Индия, Бразилия, Ангола, Казахстан и пр. - не признаются.

К материальным требованиям, предъявляемым к партиям при регистрации и в ходе их последующей деятельности, относят принципы их организационного построения и деятельности. В основном законодательство требует, чтобы партии строились на демократических принципах, включающих, в частности, запрещение отказа в принятии или исключения из партии лица в силу его национальной принадлежности, расы или пола. Требуется также, чтобы коренные вопросы партийной жизни решались на собраниях всех членов или представителей всех членов партий, чтобы партии регулярно обнародовали основные партийные документы, состав руководства, данные об источниках финансирования и расходовании денежных средств. Помимо этого, в законодательстве разных стран обычно имеется требование отказа от насильственного свержения существующего строя, запрещается основание военизированных и полувоенных организаций.

Функции и права партий. В законодательстве о партиях демократических государств, как правило, уделяется специальное внимание функциональному предназначению партий как институтов, способствующих формированию и выражению политической воли народа, что в отдельных случаях формулируется в общем виде, а иногда (к примеру, в законодательных актах ФРГ, Португалии, Анголы) раскрывается более подробно в виде определенного перечня функций. В ряде государств (как демократических, так и недемократических) функции партий в законодательных актах не обозначены, но их можно вычленить на основе анализа практики и рассматривать обычай в качестве их регулятора.

Для выполнения возложенных на партии задач законодательство наделяет их достаточно широкими правами и полномочиями. За партиями обычно признается статус юридического лица. В большинстве стран за легальными партиями официально закреплено право выдвижения кандидатов на выборные государственные должности. Легальные партии имеют право распространять собственные печатные издания, проводить митинги, манифестации, демонстрации. В ходе избирательных кампаний в болышинстве демократических стран партии получают доступ к государственным средствам массовой информации (в отдельных случаях они имеют такой доступ и в периоды между такими кампаниями). Законодательство или обычай предоставляют партиям право давать оценку (в том числе критическую) правительству и государственной администрации. Но в демократических государствах возможность неправящей партии критиковать правительство намного шире, чем в тех недемократических государствах, где сохраняются легальные неправящие партии.

Законодательство ряда демократических государств содержит гарантии нормального функционирования оппозиционных партий. В частности, Конституция Португалии 1976 г. содержит положения об оппозиции, ее правах и гарантиях. В Великобритании лидер крупнейшей оппозиционной партии получает за счет государственного бюджета заработную плату именно как лидер оппозиции.

В демократических странах, где роль парламента в системе государственных органов высока, партии на выборах активно борются за то, чтобы пройти в парламент и расширить там свое представительство, поскольку это открывает перед партиями большие возможности. Они участвуют в пленарных заседаниях парламента, посылают своих представителей в парламентские и некоторые другие государственные органы, формируемые парламентом на принципах пропорционального представительства. В ряде стран партии, представленные в парламенте, имеют бесплатный доступ к государственным средствам массовой информации и в период между выборами. Время, отведенное партиям на радио и телевидении, распределяется пропорционально количеству мест в парламенте.

Партии, представленные в парламенте, имеют право создавать парламентские группы (фракции). В распоряжение таких фракций предоставляются специальные помещения, а также административно-технический персонал. Партийные фракции имеют право на внесение различных предложений на рассмотрение парламента, участвуют в составлении повестки дня, обладают другими полномочиями. Ввиду столь большого значения партийных фракций введение в законодательство положений о минимальном числе депутатов от одной партии (необходимом, чтобы партия получила право на создание такой фракции) представляется недемократичным и дискриминационным по отношению к целому ряду оппозиционных партий. В ФРГ фракциями согласно регламенту Бундестага признаются объединения депутатов, составляющие не менее 5% общего числа парламентариев (что составляет 25 человек), в Италии для создания парламентской группы необходимо иметь в Палате депутатов 20 представителей, а в Сенате - 10.

Партии, как правило, могут самораспускаться, объединяться с другими партиями, действующими в данной стране. Как и другие юридические лица, партии вправе приобретать в собственность имущество, необходимое им для осуществления своей деятельности. Партийные денежные средства складываются из членских взносов, частных пожертвований физических и юридических лиц, иных источников, не запрещенных законом. Почти во всех странах партии не имеют права получать деньги и иное имущество от иностранных физических и юридических лиц (хотя зачастую партии стараются обойти этот запрет). Цель весьма распространенных запретов на зарубежное финансирование политических партий ясна: партии как организации, участвующие в осуществлении государственной власти или по крайней мере стремящиеся к ее осуществлению, не должны стать орудием иностранных политических сил.

Государственное финансирование политических партий. В большинстве стран, где существуют легальные партии, предусмотрено государственное финансирование деятельности партий. В странах, где законодательно закреплена руководящая роль одной партии (или вообще легально может функционировать одна-единственная партия), правящая партия располагает государственными средствами практически неограниченно, хотя законодательно это, как правило, не урегулировано.

Можно выделить прямое и косвенное финансирование. Под косвенным финансированием понимаются бесплатное (для партий) выступление в государственных средствах массовой информации, безвозмездное предоставление партийным фракциям специальных помещений, введение налоговых льгот или полное освобождение от налогов партийного имущества, бесплатные почтовые пересылки и т. п.

В практике государств имеются различные формулы распределения между политическими партиями государственных средств, предназначенных для общего и специального финансирования. Их выбор определяют ряд факторов, но важнейшими из них служат два: во-первых, тип применяемой в стране избирательной системы (пропорциональная, мажоритарная), во-вторых, позиция законодателя относительно роли политических партий и развития многопартийности (акцентировка либо на обеспечении главным образом представительской функции партий, либо на эффективности их влияния на деятельность государственного механизма).

Все более широкое распространение получает прямое финансирование государством политических партий, т. е. передача в распоряжение партий денежных средств из специального фонда, создаваемого на основе госбюджетных ассигнований, а также из иных источников. Формально государственное финансирование первоначально вводилось с целью возмещения расходов партий по участию в выборах, рассматриваемых как значимое именно для государства мероприятие. В условиях прямого государственного финансирования преимущество оказывается у крупных партий. В США на получение всей причитающейся по Закону 1974 г. суммы могут рассчитывать лишь Демократическая и Республиканская партии, а вообще для получения субсидии на президентских выборах требуется собрать не менее 5% голосов.

В то же время в некоторых странах государство берет на себя частичное финансирование только избирательных расходов политических партий, причем в ряде стран не на всех выборах. Так, в США на федеральном уровне финансируются лишь президентские выборы. При этом государственное финансирование политических партий на президентских выборах производится не из бюджетных средств, а из специальных фондов, образуемых добровольными взносами граждан. Фонды находятся в распоряжении Федеральной избирательной комиссии. Однако во многих странах финансирование идет иным путем. В этом случае государственное финансирование осуществляется из государственного бюджета, в котором на эти цели отведена отдельная статья расходов.

Специальное государственное финансирование политических партий имеет ряд характерных черт, особенно по избирательным кампаниям. И здесь используются разные системы финансирования, распределения денежных средств между партиями. При всем многообразии можно выделить некоторые общие особенности. Так, право на частичное возмещение расходов партии на избирательную кампанию определено рядом условий. К ним относится, в частности, требование получения партией установленного минимума голосов на предыдущих выборах (США, Болгария, Албания) или текущих выборах (Канада, Австралия, Греция, Испания). Причем обычно необходимый для субсидирования минимум меньше величины заградительного барьера. В некоторых странах добавляют другое требование, а именно - число выдвигаемых партией кандидатов. Так, во Франции такие субсидии получают политические партии, выдвинувшие своих кандидатов в 75 избирательных округах и получившие не менее 5% голосов. При этом в ряде стран политические партии, не собравшие установленного минимума голосов либо не получившие мандата, могут лишаться права на государственные субсидии.

В настоящее время во многих странах прямое государственное финансирование, хотя и увязывается с выборами, осуществляется непрерывно в периоды между выборами, поэтому партии имеют возможность расходовать средства, полученные из казны, не только непосредственно на нужды избирательной кампании. Право на государственное финансирование получают представленные в парламенте партии. При этом в ряде стран часть дотаций (в Бразилии - 10%, в Италии - 15% общей суммы) распределяют поровну между всеми партиями в парламенте. Кроме дотаций, распределяемых в соответствии с результатами выборов, в некоторых странах (Австрия, Италия, Испания, ФРГ, Дания, Швеция и др.) специальные денежные суммы выделяют в распоряжение партийных фракций в парламенте. Однако в законах разных стран оговорено, что выделяемые государством средства предназначены только на выполнение задач, предписанных фракциям конституцией и регламентом палаты или парламента, но не на партийные нужды. В ряде государств (ФРГ, Нидерланды, Швеция) предусмотрено государственное субсидирование таких видов деятельности политических партий, как создание образовательных и исследовательских институтов, фондов, молодежных организаций.

Получившие широкое распространение во многих странах мира способы общего государственного финансирования можно объединить в три основные группы:

1. Первый способ заключается в финансировании исключительно парламентских партий. Субсидии здесь распределяются в основном пропорционально числу мандатов (в Бенине, Гвинее, Болгарии и др.) либо в равных суммах за каждый мандат (в Дании, Швеции). Эта система распределения типична прежде всего для государств с пропорциональной системой выборов. Критерий представительности здесь вполне уместен, поскольку пропорциональная избирательная система обеспечивает представительство в парламенте самых разных политических сил. К тому же он препятствует формированию политических групп, имеющих целью единственно получить государственную поддержку. Однако стоит признать, что и при пропорциональной избирательной системе (особенно при использовании высокого заградительного барьера в 5% и выше голосов) не все политические партии имеют представительство в парламенте, лишаясь таким путем права на государственную поддержку. В случае же мажоритарной избирательной системы (Гвинея, Бенин) подобная система распределения государственных субсидий выглядит особенно несправедливой, так как партии, набравшие значительное число голосов, могут не получить ни одного мандата. Следовательно, это может ограничить свободу образования политических партий, ущемить права небольших партий.

2. Второй способ заключается в следующем. Политические партии, представленные в парламенте, получают финансирование, но критерий представительности дополнен следующим: государственные субсидии распределяются пропорционально или в равных долях по числу мандатов, а также по числу полученных голосов на выборах (Испания, Кипр, Бельгия). В частности, в Испании государственное субсидирование идет тремя потоками: часть распределяется между партиями пропорционально числу мандатов, два других идут пропорционально количеству полученных на выборах голосов, исключая партии, набравшие менее 3% голосов избирателей. Как видим, и этот способ финансирования не так уж идеален, поскольку лишает государственной поддержки партии, не прошедшие в парламент, хотя она в большей степени учитывает влияние парламентских партий среди избирателей.

3. Третий способ состоит в государственном финансировании политических партий, имеющих представительство в парламенте либо не имеющих такового, но отвечающих определенным условиям (ФРГ, Франция, Дания, Чехия, Австрия). Например, в Австрии имеющие в Национальном совете не менее пяти мандатов политические партии получают основную сумму в равных долях плюс средства, рассчитанные пропорционально количеству полученных на выборах голосов. В странах, использующих данную систему, субсидии от государства получают также партии, не прошедшие в парламент, но собравшие не менее 1% голосов избирателей.

Следующей чертой правовой регламентации деятельности партий является закрепление их организационной структуры. Во многих странах, где есть законы о партиях общего характера, а также в США в законах штатов о выборах, подробно регулируются вопросы организационного строения партий, а также структуры, состава и взаимоотношений партийных органов, т. е. государство вмешивается во внутренние дела партий. Однако в таких, например, законах, как законы о партиях Австрии, Никарагуа, Румынии, нет прямых указаний о том, какие должны быть органы у партий, как часто они должны заседать и в каком составе. Указывается лишь, что внутренняя структура партий должна строиться на демократических принципах.

В ряде стран предусмотрена возможность принудительного роспуска партий государством. В условиях тоталитарного и авторитарного режима это обычно совершается решением органа исполнительной власти и роспуск зачастую касается широкого круга и даже всех партий. В условиях демократического режима принудительный роспуск осуществляется в отношении конкретной партии и должен быть обоснован нарушениями данной партией законов. В большинстве демократических государств решение о принудительном роспуске выносится либо судебным органом общей компетенции (Франция, Испания, Португалия), либо специальным судом (в ФРГ - Федеральным конституционным судом, в Бразилии - Высшим избирательным судом), хотя правом принудительного роспуска могут быть наделены и другие органы.

Составной частью политической системы общества является не только партийная система, но и система иных общественных объединений, других некоммерческих негосударственных организаций. Некоммерческой считается организация, не ставящая в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Понятие некоммерческой организации является родовым по отношению к понятию общественного объединения. Общественное объединение - это добровольное некоммерческое самоуправляемое формирование, созданное гражданами по собственной инициативе на основе общности интересов для реализации общих целей.

Выше уже разбирался вопрос о характеристике политического режима как отражении взаимодействия гражданского общества и государства. В этом плане уровень демократичности или недемократичности политического режима определяется в том числе степенью законодательного обеспечения свободы создания и деятельности некоммерческих организаций. В условиях развитого демократического режима причинами для ограничений деятельности некоммерческих организаций могут послужить лишь нарушение такими организациями прав человека, использование для достижения своих целей насильственных действий или призывы к ним и т. п. При тоталитарном же режиме создание и деятельность любых организаций возможны лишь с санкции государства.

Активную роль в политической системе общества играют не только общественные объединения, но и другие некоммерческие организации: религиозные организации, организации, созданные одним физическим лицом либо одним или несколькими некоммерческими организациями, и т. д. Активная деятельность некоммерческих организаций порождает потребность (причем как у самих некоммерческих организаций, так и у государства и всех, кто с ними взаимодействует) в правовом регулировании этой деятельности. Правовое регулирование осуществляется не только посредством закона и иных нормативных актов, но и посредством других источников права. К примеру, в США, где вопросы, связанные с созданием и деятельностью некоммерческих организаций, регулируются главным образом на уровне штатов, во многих из них функционирование ассоциаций регламентируется обычаями и судебными прецедентами, в то время как по фондам приняты специальные законодательные акты.

В ряде стран приняты специальные законодательные акты, посвященные некоммерческим организациям. В других странах некоммерческие организации в целом регулируются общими нормами о юридических лицах. Так, Гражданский кодекс Квебека (провинция Канады), принятый в конце 1992 г. и вступивший в силу 1 января 1994 г., - не выделяет отдельно некоммерческие организации, а содержит единообразные нормы для любых юридических лиц, причем регулирует довольно подробно различные аспекты деятельности юридических лиц, в том числе структуру органов управления юридического лица и порядок их работы. Однако вне зависимости от того, существует ли в данной стране специальный закон общего характера о некоммерческих организациях или общие вопросы функционирования некоммерческих организаций регулируются законами о юридических лицах без специального выделения специфики некоммерческих организаций, статус и порядок работы различных видов некоммерческих организаций, как правило, фиксируется в специальном законодательстве, посвященном конкретному виду некоммерческой организации.

Одним из объектов правовой институциализации являются религиозные организации. В разных странах статус религиозных организаций может существенно различаться, а равно и статус различных религиозных организаций в пределах одной и той же страны. В некоторых странах, например, закрепляется привилегированное положение какой-либо конфессии. В частности, почти в двадцати странах законодательство содержит указания об особом положении ислама. Но и в этих странах статус религиозных организаций может быть различным: например, в теократическом Иране и светской Турции.

В некоторых странах определенная церковь имеет статус государственной. По Конституции Исландии "Евангелически-лютеранская церковь является государственной Церковью и как таковая пользуется поддержкой и покровительством государства". В таких странах взаимосвязь государственной церкви и государства наиболее тесна: государство участвует в назначении лиц на духовные должности, жалованье духовенству выплачивается из государственного бюджета и т. д. При этом воздействие государства на государственную церковь весьма значительно. В Швеции в конце 1990-х гг. было принято решение об отделении Евангелическо-лютеранской церкви от государства. В других странах государственной церкви нет, но законодательно закрепляется официальная религия. В таком случае конфессиональная организация, исповедующая эту официальную религию, обладает фактически привилегированным статусом по сравнению с другими религиозными организациями, но сохраняет значительно большую самостоятельность, чем государственная Церковь.

В большинстве современных стран церковь отделена от государства, что обеспечивает оптимальные условия для свободы совести. Все религиозные организации являются негосударственными, причем юридический статус у всех религиозных организаций в каждой стране одинаков. Во Франции, например, до настоящего времени действует Закон 1905 г. "Об отделении Церкви от государства", который регулирует большинство вопросов, связанных с созданием и деятельностью религиозных организаций.

Сегодня многие страны уделяют внимание законодательному регулированию деятельности благотворительных организаций, помощи им, а также надзору за их функционированием. Это связано с тем, что в силу специфики благотворительных организаций через них проходят значительные финансовые ресурсы, организации получают различные налоговые льготы и привилегии, чем могут воспользоваться нечестные люди. Ввиду этого регистрация организации в качестве благотворительной производится спустя некоторое время после регистрации данной организации как юридического лица (когда она уже на практике начала реализовывать благотворительные программы), причем иным государственным органом, чем тот, который регистрирует юридические лица. После регистрации за благотворительной организацией осуществляется довольно жесткий надзор со стороны уполномоченного государственного органа. В США, к примеру, и регистрация благотворительных организаций, и надзор за ними возложены на налоговые службы федерации и штатов, причем в этих службах создаются специальные подразделения, занимающиеся благотворительными организациями.

В деятельности благотворительных, да и вообще некоммерческих организаций, как правило, принимают участие добровольцы (волонтеры). Доброволец - это человек, по своей воле бесплатно выполняющий какую-либо работу в пользу иных, чем он сам и члены его семьи, лиц. Понятие "доброволец" в течение длительного времени использовалось прежде всего для обозначения лиц, по собственной инициативе, а не по мобилизации поступивших в вооруженные силы или ополчение, чаще всего во время военных действий. Но позже это понятие изменилось. В Италии в 1991 г. был принят Закон № 266 "Основные положения о добровольчестве", в котором сгруппированы нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. В частности, в нем указывается, что "Итальянская Республика признает общественную ценность и действенность добровольчества как выражения сопричастности, солидарности и плюрализма, способствует его развитию, охраняя его автономность, и благоприятствует его особому вкладу в достижение целей социального, гражданского и культурного характера...". В конце XX в. вопрос о необходимости правового регулирования добровольчества поднимался и обсуждался и в других государствах (например, в ФРГ, Испании).

В некоторых странах созданы довольно сильные общественные объединения, основной задачей которых является взаимодействие и сотрудничество с выходцами из этих стран и их потомками. Специального законодательства, как правило, не принимается, но заинтересованные государства сотрудничают с такими объединениями и оказывают им поддержку. Например, в Китае действует Всекитайская федерация репатриантов, с 1955 г. существует общество "Полония" в Польше, в 1992 г. в Казахстане состоялся Всемирный Курултай казахов. Израиль взаимодействует с еврейскими организациями во всем мире, Армения - с армянскими.

Законодательно регулируются статус и деятельность отдельных видов общественных организаций, прежде всего политических партий и профессиональных союзов. Выше уже рассматривались проблемы правового регулирования создания, функционирования и прекращения деятельности политических партий. В некоторых странах, в частности в Мексике и Португалии, в связи с юридической институциализацией политических партий законодательно определяется статус политических ассоциаций. Под политическими ассоциациями в этих странах понимаются организации, занимающиеся политической деятельностью, но не могущие получить статус политической партии или утратившие этот статус в силу каких-либо причин (например, вследствие недостаточной массовости). На деятельность политических ассоциаций распространяются ограничения, налагаемые на партии, и некоторые права партий, но не на право самостоятельно выдвигать кандидатов на выборные государственные должности.

Если специальные законодательные акты об объединениях предпринимателей приняты в сравнительно небольшом числе стран, то правовое регулирование именно профсоюзов сегодня распространено почти повсеместно. Под профессиональным союзом понимается общественная организация, объединяющая физических лиц по роду их профессиональной деятельности с целью представительства и защиты их трудовых и иных связанных с трудом социальных прав и интересов. В одних странах законодательство о профсоюзах предоставляет им достаточно широкие возможности для деятельности по решению стоящих перед ними задач, что отвечает современным высоким мировым стандартам в данной сфере, в других странах профсоюзная деятельность осуществляется в условиях весьма значительных ограничений.

Наряду с различными видами некоммерческих организаций, выделяемыми по их ведущей сфере деятельности, правовое регулирование охватывает и разнообразные организационно-правовые формы общественных объединений, других некоммерческих организаций. Организационно-правовая форма описывается, во-первых, характером взаимоотношений членов (участников} и самого объединения и, во-вторых, порядком управления объединением, в том числе его имуществом. С точки зрения организационно-правовой формы общественные организации отличаются от общественных движений тем, что в первых четко фиксируется членство и соответственно закрепляются права и обязанности членов по участию в деятельности организаций и в их управлении, а во вторых лишь сравнительно небольшое число активистов более или менее постоянно занимаются делами объединений, в то время как большинство участников включаются в осуществление каких-либо мероприятий лишь время от времени. Движение как особая организационно-правовая форма общественного объединения выделяется, к примеру, в венгерском Законе 1989 г. "О праве на объединение" (п. 2 § 3), в молдавском Законе 1996 г. "Об общественных объединениях" (ст. 5 и 6), в Законе Кыргызстана 1991 г. "Об общественных объединениях" (ст. 16). В ряде стран политологи, социологи и ученые-юристы проводят различие между движением и общественной организацией (ассоциацией), однако в законодательстве далеко не всех государств такое различие закреплено.

Довольно широкое распространение в мире получило правовое регулирование такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как фонд. В некоторых странах (например, в Польше, Литве) приняты отдельные законы о фондах, во многих странах положения, регламентирующие статус и деятельность некоммерческих фондов, включены в один или несколько законодательных актов общего характера. Такое повсеместное внимание к правовому регулированию фондов вызвано спецификой данной организационно-правовой формы: ведь некоммерческий фонд создается для аккумулирования денежных средств и другого имущества и использования их на общественно полезные цели (без какого бы то ни было распределения прибыли между учредителями и участниками фонда). Поэтому задачей законодателя, с одной стороны, является создание условий для эффективного функционирования фондов, поскольку они работают на общественно полезные цели, а с другой стороны, недопущение злоупотреблений, поскольку фонды представляют собой финансовые (хотя и некоммерческие) институты.

Хотя ряд организационно-правовых форм некоммерческих организаций сходен для большинства стран, в некоторых из них могут существовать и специфические организационно-правовые формы. Например, в Японии существуют так называемые социальные корпорации, в Мексике - учреждения частной помощи.

Кроме закрепления специфических организационно-правовых форм, существуют и иные особенности правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в разных странах. Так, если создание незаконных вооруженных и военизированных формирований некоммерческими организациями запрещено практически повсеместно, то специальный запрет на образование и деятельность тайных обществ содержится в законодательстве лишь отдельных государств (в частности, в Италии, Казахстане).

На создание благоприятных условий для функционирования некоммерческих организаций, распространяющих свою деятельность на территорию более чем одного государства, нацелена Конвенция "О признании статуса юридического лица за международными негосударственными организациями", которая была подготовлена в рамках Совета Европы, открыта для подписания и вступила в силу 1 января 1991 г. К концу XX в. участниками Конвенции были Австрия, Бельгия, Греция, Португалия, Словения, Швейцария, Великобритания и др. Под международной негосударственной организацией понимается некоммерческая организация, не осуществляющая государственно-властных функций (в Конвенции уточняется ассоциации, фонды и иные частные организации), действующая на территории более чем одного государства (ст. 1). Конвенция предусматривает, что государство - участник Конвенции обязано автоматически признать правоспособность и дееспособность международной негосударственной организации, если правоспособность и дееспособность этой организации официально признаны другим государством, в котором располагается ее штаб-квартира.

6. Взаимоотношения гражданского общества и государства.

Взаимодействие некоммерческих организаций и государства имеет большое значение для функционирования политической системы общества. Формы взаимодействия общественных объединений и других негосударственных некоммерческих организаций с государством весьма разнообразны. Так, при государственных органах (впрочем, и при органах местного самоуправления) создаются различные консультативные советы, группы, комитеты, совещания и т. п. из представителей некоммерческих организаций как отраслевого характера по направлениям деятельности, так и общего характера по вопросам взаимодействия органов власти и третьего (т. е. некоммерческого и негосударственного, а точнее - добровольческого) сектора; создаются также советы взаимодействия с организациями, представляющими бизнес. В то же время представителей государственных органов и органов местного самоуправления приглашают на мероприятия, проводимые некоммерческими организациями.

Среди форм взаимодействия властных органов и институтов гражданского общества можно назвать выполнение некоммерческими организациями заказов государственных органов и органов местного самоуправления (социальные контракты). К формам взаимодействия можно отнести также выдачу государственных и муниципальных грантов, распределяемых на конкурсной основе. Различие между заключением социального контракта и выделением гранта состоит в основном в следующем: в первом случае для достижения более или менее четко определенного результата ради решения известной проблемы подыскивают оптимального исполнителя заказа, а во втором случае для финансирования выбирают проект или программу, причем и поход к проблеме, и сама проблема могут оказаться новыми и даже неожиданными для представителей власти. Естественно, этими примерами не исчерпывается все многообразие форм взаимодействия некоммерческих организаций и органов власти.

Лоббизм. Одной из форм взаимодействия государственных и муниципальных органов, с одной стороны, и негосударственных и немуниципальных образований, с другой стороны, является лоббизм. Лоббизм как явление находит свое проявление в деятельности, именуемой лоббированием. Под лоббированием подразумевают действия представителей негосударственных организаций, осуществляемые в ходе контактирования с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (непринятия) органами власти решений в соответствии с выражаемыми указанными организациями интересами социальных групп. Само слово "лоббизм" (как и "лоббирование") американского происхождения - от английского слова lobby ("коридор, прихожая, вестибюль"). В США граждане, желающие оказать влияние на позицию сенаторов или членов Палаты представителей, собирались традиционно в вестибюле Конгресса, где и искали встреч с парламентариями.

Пионером в законодательном регулировании выступили США. Законы, в которых упоминались лоббисты и лоббизм, были приняты в этой стране еще в XIX в. В настоящее время на федеральном уровне действует вступивший в силу в 1996 г. Закон о лоббизме, заменивший акт 1946 г. "О федеральном регулировании лоббизма". Кроме того, значимыми для регулирования лоббизма в США на федеральном уровне являются акт 1938 г. "О регистрации иностранных агентов" (с последующими поправками), некоторые акты, принятые в 1989 г. Столь пристальное внимание законодателей к лоббизму в США неудивительно: ведь лоббизм представляет собой весьма важный фактор процесса принятия политических решений. Некоторые американские авторы даже называют лоббистов "пятой ветвью власти".

За пределами США термин "лоббист" получил далеко не всеобщее распространение. Данный термин используется, например, в законодательстве Австралии. В Канаде в 1988 г. был принят акт "О регистрации лоббистов". Однако в Великобритании, несмотря на языковую общность с США, указанный термин не применяется. Правда, в Британии вообще отсутствуют специальные законодательные акты, регулирующие деятельность, которую можно назвать лоббистской: она осуществляется главным образом на основе обычаев. В ФРГ термин "лоббизм" также не получил законодательного закрепления: там предпочитают говорить о группах по интересам, заинтересованных группах или группах, представляющих интересы (Interessengruppen und Interessenverbaende). В некоторых странах (например, в Канаде и Австралии) в качестве лоббистов, представляющих определенные заинтересованные группы, могут регистрироваться как физические лица, так и организации. В США, где на протяжении долгого времени существовало законодательство, предоставлявшее аналогичную возможность, по ныне действующему закону в качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо, что должно, по мысли законодателя, повысить ответственность лоббистов.

В демократических государствах законодательство, регулирующее лоббизм, нацелено на то, чтобы государственные органы при принятии решений могли ознакомиться с наибольшим количеством различных точек зрения, отражающих взгляды и позиции разных социальных групп, по возможности максимально учесть интересы этих групп, чтобы правильно спрогнозировать возможные последствия принятых решений. Лоббизм должен заключаться в стремлении убедить представителя органа власти путем приведения весомых аргументов, изложения фактов, предоставления документов, аналитических материалов, экспертных заключений, в предложении проектов решений и т. д. Конечно, если интерес, отстаиваемый лоббистом, носит незаконный характер или сам лоббист недостаточно умел, чтобы использовать законные средства убеждения, то у него появляется искушение упростить себе задачу путем дачи взятки. Иногда и сам представитель государственного органа глух к голосу разума, но чутко прислушивается к доводам в виде денег, поступающих в его распоряжение. С целью воспрепятствовать коррупции или по крайней мере создать для нее наименее благоприятные условия законодательство большинства стран запрещает как выборным, так и должностным лицам иметь какой-либо иной заработок кроме оклада па основному месту работы. Во многих странах им запрещено даже давать платные консультации, читать оплачиваемые лекции, публиковать за гонорар статьи и книги. Это сделано для того, чтобы избежать получения данными лицами закамуфлированных под гонорары взяток. Редким исключением из данного правила является законодательство ФРГ, разрешающее некоммерческим организациям заключать с депутатами Бундестага контракты на платное консультирование и (или) выделять конкретному депутату денежное вознаграждение.