ЛЕКЦИЯ 8.
Соединённое Королевство Великобритании и
Северной Ирландии
- Конституция Великобритании: понятие, состав и особенности.
- Основы конституционного статуса человека в Великобритании.
- Особенности государственного устройства Великобритании.
- Парламент Великобритании.
- Монарх.
- Правительство.
- Судебная система Великобритании.
- Органы местного самоуправления и управления.
1. Конституция Великобритании: понятие, состав
и особенности.
В Великобритании нет единого писаного конституционного
акта, регулирующего те отношения, которые обычно регулируются конституциями,
а именно: основы общественного строя, конституционно-правовой статус личности,
систему, порядок формирования и полномочия органов публичной власти. Однако
здесь имеется исторически сформировавшаяся система норм, которые в комплексе
регулируют эти отношения, причем довольно эффективно. Их называют с некоторой
долей условности Конституцией Великобритании, хотя эти нормы содержатся
в разных источниках права. Неписаной Конституция Великобритании является
не в силу того, что нет конституционных норм, зафиксированных на бумаге,
пергаменте, папирусе или ином носителе (в конце концов, статуты и прецеденты
существуют в письменном виде), а потому, что нигде четко не закреплено,
какие же нормы относить к числу конституционных, а какие - нет. Однако
есть определенный общепризнанный набор источников права, которые в совокупности
составляют Конституцию Великобритании.
Во-первых, это статуты, т. е. законы. Среди статутов
есть акты, принятые весьма давно, но сохраняющие свое значение. К ним
относятся Великая хартия вольностей 1215 г., Билль о правах 1689 г., Акт
о престолонаследии 1701 г. и пр. Имеются и достаточно современные законы:
"О парламенте" (1911 и 1949 гг.), "О пэрах" (1958 и 1963 гг.), "О Палате
общин" (1978 г.), "О народном представительстве" (1867, 1918, 1949, 1969,
1974, 1983, 1985, 1989, 2000 гг.), иные законы, принятые в сфере конституционного
регулирования. Регулирование статутами отличает некодифицированность,
порой казуистичность правового текста.
Во-вторых, конституционные нормы обнаруживаются в относящихся
к предмету конституционного права судебных прецедентах, т. е. правилах,
зафиксированных в судебных решениях, обязательные для судов (а поскольку
любое дело может попасть в суд, то и для всех остальных) при рассмотрении
аналогичных дел. Как правило, это решения Высокого суда, Апелляционного
суда и Палаты лордов. Палата лордов может при этом отступать от своих
прецедентов. Прецедентами, например, установлено, что нет права взимать
налоги без разрешения парламента, что монарх не несет ответственности,
что должна осуществляться контрассигнация актов монарха премьер-министром.
Многие из прецедентов в дальнейшем были трансформированы в нормы статутов.
В-третьих, это конституционные обычаи, т. е. устоявшиеся
нормы поведения, которые в силу традиций не ставятся участниками этих
отношений и другими лицами под сомнение. Они основаны на всеобщем согласии,
что именно таким образом эти отношения и должны строиться (в силу разумности,
древности, длительности и регулярности соответствующего поведения). Поэтому
применительно к Великобритании их зачастую называют конституционными соглашениями
или конвенциональными нормами (от англ, convention - здесь "соглашение",
"договор"). Некоторые специалисты даже предлагают отличать неконституционные
обычаи от конвенциональных норм. Вместе с тем никакого иного критерия
различия, кроме характера регулируемых общественных отношений, выработать
не удалось. Этот критерий хотя и позволяет определить отраслевую принадлежность
той или иной нормы, все же не дает оснований говорить о ее особом характере
в системе норм. Точно так же в других странах закон, регулирующий конституционно-правовые
(государственно-правовые) отношения, совсем не обязательно является конституционным
законом.
В случае если имеется прямое противоречие между конституционным
обычаем и статутом, то применяется статут. Однако обычай может определенным
образом интерпретировать содержание статута. Некоторые обычаи, как и прецеденты,
"перетекают" в статуты. Например, обычай, согласно которому в случае спора
между палатами парламента при принятии закона в конечном итоге спор решался
в пользу Палаты общин, теперь закреплен в статуте.
Конституционными обычаями, к примеру, установлены правила,
согласно которым монарх поручает лидеру партии, победившей на выборах
в Палату общин, сформировать правительство; что монарх в осуществлении
своих полномочий связан волей правительства; Что монарх обязан подписать
законопроект, принятый парламентом, и т. п. Уже из приведенных примеров
видно, что обычаи имеют во многом ключевое значение для конституционно-правового
регулирования в Великобритании. По поводу некоторых обычаев время от времени
возникают дискуссии. Например, монарх уже 300 лет не
налагает вето на законы, принятые в парламенте, в связи с чем возникает
вопрос: можно ли рассматривать это как обычай или просто как факт, что
монарх до поры до времени воздерживается от использования своего права?
Однозначного ответа на этот вопрос нет, однако пока обсуждение этого вопроса
носит скорее теоретический характер, а в практическую плоскость он может
перейти, если вдруг вето будет наложено.
В-четвертых, конституционные нормы содержатся в трудах
авторитетных юристов (доктрина). Они рассматриваются как дополнительный
источник Конституции. Сфера использования таких трудов - восполнение на
научной основе пробела или устранение коллизий между указанными выше источниками.
В сфере конституционного права это прежде всего труды В. Беджгота, В.
Блэкстона и А.-В. Дайси.
Особенности состава и формы Конституции Великобритании
предопределили в качестве ее специфики то, что она является "гибкой" конституцией,
поскольку нет различия между законом, составляющим Конституцию, и иными
законами, а закон, если урегулирует соответствующие отношения, будет иметь
приоритет перед прецедентом и обычаем. Впрочем, и для судебных прецедентов,
и для обычаев никакой специальной процедуры пересмотра не установлено.
Исторические особенности развития британской Конституции предопределили
и то обстоятельство, что в Великобритании не выражен четко принцип разделения
власти: монарх считается входящим во все ветви власти, Палата лордов является
как частью парламента, так и судебным органом, члены Правительства являются
одновременно парламентариями и т. д. Однако это в принципе не означает,
что существует подчинение одной ветви власти другой; на практике они сбалансированы.
2. Основы конституционного статуса человека в
Великобритании.
Особенности закрепления конституционного статуса
человека.
Одной из особенностей конституционного статуса человека в Великобритании
является то, что отсутствует системное изложение его прав, свобод и обязанностей.
Они устанавливаются и регулируются статутами, прецедентами, обычаями.
Поэтому в Великобритании основное внимание уделяется обеспечению эффективной
защиты прав и свобод, прежде всего судебной.
В Великобритании имеется специальное законодательство
против дискриминации по расовому и половому признаку (Акт о расовых отношениях
1976 г., Акт о дискриминации по признаку пола 1975 г. с поправками 2002
г.). Они касаются главным образом обеспечения равенства в трудовой и социальной
сферах, прописывают ответственность за проявления дискриминации. Предусматриваются
законами ограничения прав человека в интересах безопасности общества и
государства, которые в основном связаны с борьбой против терроризма (акты
о чрезвычайных мерах 1973, 1978 г. и Акт о предотвращении терроризма
1984 г., ряд новых актов, принятых в 2002-2003 гг.). Эти законы предусматривают особенности уголовно-процессуальных гарантий прав лиц, подозреваемых
в терроризме, а также возможность ограничения права на неприкосновенность
частной жизни.
Гражданство.
Имеет свои особенности и регулирование конституционного статуса человека
в плане отношения к гражданству. Существует несколько категорий лиц, различающихся
по степени правовой связи с Великобританией. При этом отличие между ними
по правовому статусу состоит в неодинаковых возможностях по реализации
политических прав (прежде всего избирательного), а также въезда на территорию
страны. Это обусловлено историей Великобритании как колониальной державы.
Итак, имеются следующие категории лиц. Во-первых, это
граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (хотя
Великобритания - монархия, употребляется термин "граждане", а не "подданные"),
которые обладают всей полнотой прав и свобод. Для приобретения такого
гражданства в порядке натурализации требуется проживать на территории
Великобритании определенное время, иметь хороший характер и достаточно
хорошее знание английского, или гэльского (коренного для Шотландии), или
валлийского (коренного для Уэльса) языка, намерение постоянно проживать
в Великобритании или поступить на работу, связанную с постоянным пребыванием
в стране. В случае вступления в брак с британским гражданином требования
несколько упрощаются. Во-вторых, существует гражданство британских зависимых
территорий. Данный статус не предусматривает права свободного въезда на
территорию Великобритании, но позволяет в упрощенном порядке получить
гражданство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии
В-третьих, имеется гражданство британских заморских территорий. В-четвертых,
известна категория лиц, находящихся под британской защитой. В основном
к ним относятся граждане бывших английских колоний или территорий, существовавших
под протекторатом Великобритании. Указанный статус им придается, как правило,
в связи с чрезвычайными обстоятельствами, по решению монарха (реально
- - Кабинета). В-пятых, особый статус имеют граждане Ирландской Республики.
Они, в частности, обладают в Великобритании активным избирательным правом.
В-шестых, в Великобритании могут находиться иные иностранные граждане
и лица без гражданства.
Отдельные права, свободы и обязанности человека
в Великобритании.
В британском конституционном праве не существует единой официальной классификации
прав и свобод граждан, законодателыю закрепленного деления на личные,
политические, экономические, социальные и культурные права и свободы.
Ключевой среди личных прав и свобод выступает свобода личности - право
не подвергаться произвольному и безосновательному физическому ограничению
свободы. Основным документом в этой сфере является действующий по сей
день Хабеас корпус акт 1679 г. Основные его положения предусматривают
право судебной проверки оснований: ареста, презумпцию невиновности, запрет
на получение доказательств вины путем психического и физического давления
и т. д. К личным правам относятся также тайна переписки и телефонных переговоров,
защита от электронных средств контроля за личной жизнью, свобода совести
и вероисповедания, неприкосновенность жилища, т. е. невозможность войти
туда без специального,разрешения, выдаваемого судьей на законных основаниях.
К политическим правам и свободам могут быть отнесены
свобода слова, свобода прессы, свобода собраний и объединений. Последнее
включает право создавать политическую партию. В Великобритании основную
борьбу за представительство в органах власти ведут ныне две политические
партии: Консервативная и Лейбористская. Имеются и другие партии, в том
числе достаточно крупные. В Великобритании отсутствует закон, регулирующий
деятельность политических партий; она определяется различными статутами,
обычаями и прецедентами. Однако рядом статутов закреплен статус основной
оппозиционной партии, которая именуется "оппозиция Правительства Ее Величества".
Эта партия получает денежные средства из бюджета, а ее лидер может сформировать
и возглавить "теневой" Кабинет министров и даже получать как его руководитель
заработную плату из бюджета. Задача "теневого" кабинета состоит в обеспечении
беспрерывности управления в случае смены правительства и контроле за правительством.
Довольно подробно регулируется в Великобритании право на организацию профессиональных
союзов (правда, оно не распространяется на работников полиции, военнослужащих,
сотрудников спецслужб).
Одно из важнейших политических прав - избирательное право.
Для избирательного законодательства Великобритании характерно, во-первых,
установление достаточно невысокого возрастного ценза при приобретении
пассивного избирательного права. Им пользуются граждане (только британские
и ирландские), достигшие 21 года. Во-вторых, в Великобритании запрещено
баллотироваться на выборах ряду государственных должностных лиц. Необходимое
условие выдвижения в таком случае - отставка с соответствующего поста,
т. е. им не предоставляется возможность в отличие от многих других стран
сначала быть избранными, а потом оставить занимаемый пост. Имеется и специфический
моральный ценз: не могут быть выдвинуты кандидатами на тот или иной пост
банкроты. В-третьих, активно используется избирательный залог как условие
регистрации в качестве кандидата. Если кандидат набирает менее 5% голосов
избирателей, залог не возвращается, хотя сам залог сравнительно невелик.
К избирательным правам граждан относится и право на объединение в политическую
партию. Не случайно в 2000 г. был принят Закон о политических партиях,
выборах и референдумах. Таким образом, регулирование всех этих взаимосвязанных
прав помещено в один акт. Правда, еще раньше, в 1998 г., был принят Закон
о регистрации политических партий. В Великобритании на парламентских выборах
и в основном на выборах в органы местного самоуправления применяется мажоритарная
система относительного большинства, хотя при формировании части шотландского
парламента и части Ассамблеи Уэльса Используется пропорциональная избирательная
система. Пропорциональная система по Закону 1999 г. применяется и на выборах
депутатов Европейского парламента, за исключением Северной Ирландии, где
по-прежнему используется система единого передаваемого голоса.
Среди социально-экономических прав и свобод важнейшим
правом в Великобритании, безусловно, выступает право собственности. Получили
закрепление такие социальные права, как право на равную плату за равный
труд право на отдых, право на социальное обеспечение, на образование,
на здоровье и защиту от загрязнения окружающей среды и т. д.
3. Особенности государственного устройства Великобритании.
Статус Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии.
В состав Великобритании входят Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия,
ряд других территорий. Исторически Великобритания сложилась как уния,
отсюда и ее полное название - Соединенное Королевство Великобритании и
Северной Ирландии. Особенности современного государственного устройства
коренятся именно в этом. Статус территорий, входящих в состав Великобритании,
различен. В последние годы обозначилась тенденция к расширению их автономии,
что именуется деволюцией. Решения об этом были приняты на референдумах.
Содержание автономии в этих территориальных образованиях также различно.
Шотландия всегда обладала собственной правовой
и судебной системой, но несколько столетий не обладала автономией в вопросах
государственного управления. Однако 11 сентября 1997 г. в Шотландии был
проведен референдум, в результате которого большинство высказалось за
расширение самостоятельности Шотландии. После референдума соответствующий
Закон был принят в 1998 г. В итоге были проведены выборы (в 1999 г., затем
в 2003 г.) в шотландский парламент. Парламент Шотландии состоит из 129
депутатов, избираемых на четыре года: 73 человека - по мажоритарной системе,
56 - по пропорциональной. Он обладает законодательными полномочиями по
вопросам экономического развития, налогов, жилищного, сельского и лесного
хозяйства, рыболовства, окружающей среды, здравоохранения, образования,
социального обеспечения и пр. Иные полномочия остаются в ведении британского
парламента. Исполнительная власть осуществляется правительством Шотландии,
формируемым на тех же принципах, что и британское правительство, и находящимся
в таких же отношениях с парламентом.
Для Уэльса правовая и судебная автономия характерны
в значительно меньшей степени, чем для Шотландии. Тем не менее на референдуме
18 сентября 1997 г. была поддержана идея о введении определенной (хоть
и меньшей, чем в Шотландии) автономии. В качестве основного обеспечивающего
автономию органа выступает Ассамблея Уэльса, в которую избираются 60 депутатов,
из них 40 человек - по мажоритарной системе, а 20 - по партийным спискам.
Она не наделяется законодательными полномочиями, но имеет право расширительного
толкования законов, принятых британским парламентом, применительно к особенностям
регионального развития Уэльса по вопросам здравоохранения, жилищного строительства,
просвещения и ряду других.
До 1972 г. в Северной Ирландии был свой парламент,
формировалось ответственное перед ним правительство. Затем автономия в
связи с обострением политического конфликта была упразднена-вплоть до
1998 г., когда были достигнуты соглашения в Белфасте, получившие позже
закрепление в Законе о Северной Ирландии. Была избрана Ассамблея и сформирован
исполнительный орган, имеющие соответствующие полномочия, причем полномочия
этих органов Северной Ирландии шире полномочий аналогичных органов в Шотландии.
Ассамблея действует с 29 ноября 1999 г., состоит из 108 членов - по шесть
от каждого из 18 избирательных округов. Первый министр и его заместитель
избираются вместе, что заставляет политические партии действовать согласованно.
Высшие исполнительные органы Северной Ирландии формируются на основе представленности
партий по формуле д'Ондта. 11 февраля 2000 г. основе Закона о Северной
Ирландии 2000 г. была приостановлена деятельность Ассамблеи и исполнительных
органов Северной Ирландии до 30 мая 2000 г., чем де-факто было установлено
прямое управление регионом. В дальнейшем еще дважды приостанавливалась
его деятельность приказом министра внутренних дел на 24 часа для разрешения
кризисных ситуаций: 10 августа и 22 сентября 2001 г. При этом сохраняются
существенные прерогативы центральной власти. В частности, у нее есть право
приостанавливать деятельность органов власти Северной Ирландии, что уже
было однажды реализовано.
В правительстве Великобритании предусмотрено наличие
Должности государственных секретарей по вопросам Шотландни, Уэльса и Северной
Ирландии. Они обеспечивают, с одной стороны, учет интересов соответствующих
территорий, с дру гой - осуществляют административный надзор за их органами
власти.
Что касается Англии, то она в настоящее время
разделена на 4 региона по чисто географическому принципу. После реформ 1990-х годов в Северной Ирландии, Уэльсе и Шотландии Англия осталась единственной из составных частей Великобритании, не имеющей собственного парламента и правительства. Функции парламента Англии исполняет парламент Великобритании, функции правительства — правительство Великобритании. Существует движение в поддержку создания самостоятельного парламента и правительства Англии.
Территории с особым статусом.
Территориями с особым статусом являются островные территории (остров Мэн
и ряд других островов в непосредственной близости от Великобритании) и
зависимые территории, или "заморские владения" (Гибралтар, остров Святой
Елены, Фолклендские острова, Бермудские острова и др.). Различия между
ними состоят, во-первых, в истории и основаниях попадания под британский
суверенитет, во-вторых, в степени унификации системы власти. Так, островные
территории имеют собственные судебные системы, а зависимые территории
- нет; в каждой зависимой территории есть представляющий монарха губернатор,
хотя он и занимает разное положение, но само наличие поста губернатора
в определенной степени унифицирует систему власти, а на островных территориях
власть не унифицирована. Но эти различия все же не имеют принципиального
характера.
Административно-территориальные единицы в Великобритании.
Вся территория Англии, Уэльса и Северной Ирландии разделена на графства.
В Англии 45 графств. Графства, в свою очередь, состоят из 296 округов.
В сельской местности и небольших городах Англии низовой административно-территориальной
единицей выступает приход. В отдельную административно-территориальную
единицу, не входящую в систему графств, выделен Большой Лондон, который
состоит из 32 городских районов и Сити. Территория Уэльса также состоит
из 22 графств, из них 11 городов-графств. В сельской местности графства
делятся на общины. Территория Северной Ирландии состоит из шести графств,
которые делятся на 26 округов. В Шотландии территориальными единицами
верхнего уровня; являются 32 территориальные так называемые единицы местного
управления, в том числе три островные территории. Низовой территориальной
единицей выступает община.
4. Парламент Великобритании.
Структура и формирование парламента.
Британский Парламент является классическим примером так называемой "вестминстерской
модели" (собственно, он и дал этой модели наименование) и состоит из двух
палат - Палаты общин и Палаты лордов, а также являющегося его составной
частью монарха.
Палата общин избирается сроком на пять лет на основе
мажоритарной системы относительного большинства в составе 659 депутатов
на сегодняшний день. Председатель Палаты общин именуется спикером. Он
избирается Палатой из числа своих членов по результатам согласования между
правящей и оппозиционной партиями. Кандидатура спикера одобряется монархом,
но это в большей степени символический акт. Спикер формально избирается
на срок полномочий Палаты, но если он остается депутатом после новых парламентских
выборов, то депутаты по традиции переизбирают спикера на новый срок. Спикер
имеет полномочия как по представлению Палаты общин вовне (обеспечивает
взаимодействие между Палатой общин и монархом, Палатой лордов, Правительством),
так и по руководству работой Палаты. В последней сфере он обладает особенно
существенными полномочиями, в частности определяет вид законопроекта (финансовый
он или обычный), что влияет на процедуру его прохождения, способ голосования,
наличие оснований для прекращения прений, назначает председателей постоянных
комитетов и т. д. Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он обязан
вести себя политически беспристрастно. Ему даже не предоставлено право
голосовать и участвовать в дебатах, однако при равенстве голосов депутатов
он обязан проголосовать, и тогда его голос становится решающим.
Другими ответственными должностными лицами Палаты общин
являются заместители спикера (один из них - первый), лидер Палаты общин
(фактически, представитель Правительства в Палате, но одновременно и член
Палаты) и клерк - должностное лицо, не являющееся парламентарием, назначаемое
монархом (на деле - Палатой) без ограничения срока полномочий. Клерк руководит
аппаратом Палаты и является советником спикера по вопросам процедуры и
парламентских привилегий. Порядок в Палате общин поддерживает пристав.
Коллегиальный руководящий орган в Палате не создается. В то же время создается
Комитет Палаты общин в составе спикера, лидера Палаты (он представляет
правящую партию), члена Палаты, назначенного лидером оппозиции, трех членов
Палаты, не являющихся министрами. Комитет Палаты общин назначает персонал
служб Палаты, устанавливает их заработную плату, осуществляет надзор за
работой служащих.
В Палате общин возможно создание постоянных и временных
комитетов. К постоянным комитетам относятся создаваемые Палатой
специализированные (по отраслям и функциям управления, например по промышленности
и торговле, по транспорту; в основном имеющие контрольные функции относительно
соответствующих направлений деятельности правительства и министерств)
и неспециализированные (обозначаются литерами А, В, С и т. д. - всего
восемь; в основном имеют функции работы с законопроектами без их отраслевой
привязки). К постоянным можно также отнести сессионные комитеты, формально
создаваемые в начале каждой сессии Палаты на время до ее завершения для
решения вопросов организации работы (комиссии по Регламенту, по привилегиям,
по процедуре и ряд других), но воссоздаваемые на каждую новую сессию в
прежнем виде, поэтому они реально не временные, а постоянные.
Временные комитеты создаются для рассмотрения
отдельных вопросов. Среди них выделяются совместные комитеты обеих палат
парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения
неполитических вопросов и некоторых законопроектов. Временными комитетами
можно также назвать комитеты всей Палаты, которые представляют собой Палату
общин в полном составе. Эта форма работы Палаты общин используется при
обсуждении значимых (в основном финансовых и имеющих конституционное по
сути значение) законопроектов для упрощения традиционной процедуры. Заседание
проводится под председательством не спикера, а специального временного
председателя.
Палата лордов пока имеет членов четырех видов. Два из
них занимают место в Палате лордов по должности: духовные лорды (высшие
иерархи англиканской церкви) и судебные лорды (их 12, они назначаются
для выполнения судебных функций Палаты). Есть категория наследственных
лордов (пэров) - - в последнее время их число было законодательно сокращено,
а также пожизненных лордов (пэров), назначаемых монархом по рекомендации
премьер-министра за заслуги перед Великобританией. По закону, одобренному
Палатой общин в 2000 г., Палата лордов вскоре вообще не будет включать
наследственных пэров.
Итак, сейчас действует Закон о епископате 1878 г., устанавливающий
список из 26 духовных лордов - членов Палаты лордов ех officio (по должности).
Реформа Палаты лордов, проведенная одноименным Законом 1999 г., исключила
из членов верхней палаты Вестминстерского парламента наследственных лордов.
На переходный период в палате пожизненно оставлены 92 из 758 (на 1 ноября
1999 г.) наследственных лордов. К ним отнесены: Граф-маршал (главный церемонимейстер
и председатель Геральдической палаты Великобритании) и Лорд обер-гофмейстер
ex officio и 90 избранных наследственных лордов. Из числа последних 75
избраны четырьмя парламентскими группами пропорционально их представ-ленности:
42 консерватора, 28 независимых демократа, три либеральных демократа и
два лейбориста. Остальные 15 выбраны всей палатой для исполнения функций
вице-спикера и иных должностных лиц палаты. Из них девять консерваторов
и по два представителя других парламентских групп: независимых, либеральных
демократов и лейбористов. Теперь все наследственные лорды, за исключением
оставшихся в Палате лордов, имеют право баллотироваться на выборах, в
том числе и в Палату общин.
Во главе Палаты лордов стоит лорд-канцлер, входящий в
состав правительства и назначаемый монархом по предложению премьер-министра
сроком на пять лет. Возможности по принятию единоличных решений по организации
работы Палаты у него меньше, чем у спикера. Его полномочия лежат скорее
в сфере судебной власти: лорд-канцлер является главным советником правительства
по вопросам правосудия, возглавляет судебную власть, является председателем
высших судебных органов, играет важную роль при назначении судей. У лорда-канцлера
имеются два заместителя. Однако в 2003 г. правительство приняло решение
ликвидировать в ближайшем будущем существующую должность лорда-канцлера
и принять закон об учреждении нового института для осуществления функций,
ныне выполнемых лордом-канцлером. Кроме того, вновь назначенный в 2003
г. лорд-канцлер выступил с заявлением, что как судья он не будет заседать
в Палате лордов, а также не будет исполнять обязанности государственного
секретаря по конституционным делам и, таким образом, перестанет совмещать
должности судьи и министра. Новый государственный секретарь по конституционным
делам не будет в дальнейшем председательствовать в верхней палате парламента.
Предусматривается должность лидера палаты. Им является
представитель победившей на выборах в Палату общин партии, даже если в
Палате лордов у нее меньшинство. Он наделен отдельными организационными
полномочиями. В Палате лордов, как и в Палате общин, предусматривается
должность клерка примерно с таким же, как и в Палате общин, статусом.
Палата лордов создает комитеты по отдельным проблемам, например Комитет
по науке и технологиям, Комитет по вопросам Европейского Союза и другие.
Такие комитеты могут действовать как постоянные и как временные. Возможно
образование обеими палатами совместных комитетов по рассмотрению вопросов,
находящихся в ведении обеих палат.
В обеих Палатах могут создаваться фракции. Однако в Палате
лордов они не имеют реального веса. Для фракций Палаты общин характерно
наличие "кнутов" - назначенных партийным руководством лиц, которые обеспечивают,
как уже отмечалось, голосование и поведение членов фракции в интересах
партии.
Полномочия Парламента.
Основное полномочие - законодательствование. Полномочия парламента по
принятию законов фактически неограниченны. Он может принять закон почти
по любому вопросу, однако в последние годы сам предпочитает делегировать
полномочия в этой сфере правительству. Возможности парламента по решению
законом любого, по существу, вопроса подтверждаются тем, что законопроекты
(билли), принимаемые в парламенте, могут быть публичными (призванными
регулировать отношения, представляющие общий интерес) и частными (затрагивают
интересы определенных лиц, группы лиц или территории). Иногда выделяют
смешанные билли, объединяющие эти признаки. Заметим, что законы в Великобритании
могут не только собственно регулировать общественные отношения, но и определять
направления политики правительства и решать конкретные вопросы.
Билли могут вноситься в любую палату парламента, кроме
финансовых законопроектов, вносимых только в Палату общин. На самом деле
рассмотрение всегда начинается в Палате общин. Там билли принимаются,
как правило, в трех чтениях. Закон принимается большинством голосов, после
чего направляется в Палату лордов, которая может согласиться или не согласиться
с Палатой общин. В случае несогласия может быть выработан и принят компромиссный
вариант закона (методом "челнока"). Если согласия и та ким образом достичь
не удается, то вступление в силу закона откладывается на год. По прошествии
года Палата общин может принять закон в той же редакции, и он .вступит
в силу. Вступление в силу законов по финансовым вопросам откладывается
только на один месяц, причем их повторного принятия не требуется. Если
обе палаты принимают закон (или Палата общин преодолевает несогласие Палаты
лордов с ним), он направляется монарху и после его подписи и опубликования
обретает юридическую силу.
В последние годы получило развитие делегирование законодательных
полномочий правительству (Кабинету министров).
У палат есть и контрольные полномочия. В абсолютном большинстве
они сосредоточены в Палате общин. Правительство подконтрольно ей. Контроль
осуществляется, во-первых, посредством устных и письменных вопросов депутатов,
на которые должен быть дан ответ, во-вторых, через специализированные
или временные специально созданные комитеты, в-третьих, путем выражения
(путем принятия решения Палатой) сожаления о политике правительства -
это более мягкая формула, чем выражение недоверия. Кроме того, контроль
может быть осуществлен с помощью специальных должностных лиц: парламентского
Комиссара по делам администрации (фактически это омбудсман, но он принимает
жалобу к рассмотрению не от граждан, а через Палату общин) и Генерального
аудитора. Высшим проявлением контрольных полномочий является вынесение
недоверия (резолюция порицания) либо отказ в дрверии правительству. Контрольные
полномочия Палаты лордов осуществляются в форме: а) вопросов министрам
правительства; б) создания временных комитетов для изучения соответствующих
проблем.
Палата лордов также обладает судебными полномочиями и
статусом высшего судебного органа в стране.
Процедура деятельности парламента.
Процедура деятельности британского парламента имеет ряд особенностей.
Во-первых, отсутствуют регламенты работы палат как единые писаные акты.
Порядок работы определяется в основном обычаями и парламентскими традициями.
Во-вторых, очень низок кворум - 40 человек для Палаты общин и три человека
для Палаты лордов. В-третьих, голосование, как правило, открытое, причем
применяются такие его способы, как разделение (парламентарии выходят через
разные двери в зависимости от поддерживаемого ими решения) и аккламация
(решение принимается в зависимости от громкости криков сторонников того
или иного варианта). В-четвертых, развита система ограничения прений.
С целью обеспечения эффективности законодательного процесса в парламенте
применяются различные способы ограничения прений ("гильотина", "кенгуру",
просто прекращение дебатов по требованию 100 парламентариев и ряд других).
Наконец, вся процедура деятельности Палаты общин, даже своеобразная рассадка
парламентариев (друг напротив друга), отражает наличие правящей (правительственной)
и оппозиционной партий и построена вокруг такой расстановки сил.
Роспуск Палаты общин.
Формально монарх имеет фактически неограниченное право роспуска Палаты
общин. Однако в соответствии с обычаями оно может быть реализовано только
по инициативе премьер-министра и только как альтернатива отставке правительства
после выражения ему недоверия или отказа в доверии.
Статус парламентария.
Характеризуется применительно к Палате общин прежде всего свободным мандатом.
Однако депутат при голосовании, как правило, связан фракционной принадлежностью.
Депутат работает на постоянной основе, получая за работу вознаграждение.
Депутатский мандат несовместим с предпринимательской деятельностью, но
совместим с занятием ключевых должностей в сфере исполнительной власти.
Для британского парламента характерен крайне ограниченный депутатский
иммунитет. Он состоит в том, что парламентарий не может быть привлечен
к ответственности за выступление в парламенте (но не в другом месте).
В иных случаях основанием для начала уголовно-процессуальных процедур
служит согласие спикера.
5. Монарх
Великобритания является парламентарной монархией.
Положение монарха (короля или королевы) в системе власти
определяется формулой "царствует, но не правит". Его задача -символизировать
стабильность государственных институтов. При этом он наделен формально
достаточно большими возможностями - как закрепленными статутами (таких
не очень много), так; и рассматриваемыми как прирожденные полномочия монарха
(прерогативы существуют постольку, поскольку не ограничены статутами).
Прерогативы касаются личного статуса монарха (личные прерогативы) и его
места в системе власти (политические прерогативы).
Прерогативы монарха.
Политические прерогативы монарха формально весьма велики. Он, в частности,
назначает премьер-министра, руководит Вооруженными силами, назначает судей,
осуществляет помилование, вправе созывать и распускать парламент, подписывает
законы, является Главнокомандующим Вооруженными силами, имеет право объявлять
войну и заключать мир, заключать международные договоры, назначать дипломатических
представителей и пр. Однако монарх не осуществляет полномочия самостоятельно.
Правительство назначается им по результатам парламентских выборов, а все
остальные действия, в которых проявляется власть, осуществляются при условии
контрассигнации премьер-министра и по инициативе правительства (Кабинета).
У монарха тем не менее есть некоторые "скрытые" полномочия, которые он
может реализовать сам, сообразуясь, конечно, с политической ситуацией.
Так, несколько раз при отсутствии в результате парламентских выборов четко
определяемого большинства в парламенте правительство было сформировано
на основании сделанного монархом выбора. Сохраняется у монарха и право
абсолютного вето на законы, но оно с начала XVIII в., как уже говорилось,
практически не использовалось.
Личные прерогативы состоят, во-первых, в наличии атрибутов
власти (трон, держава, скипетр, титул, мантия), во-вторых, в праве на
королевский двор и цивильный лист (денежное содержание), в-третьих, в
иммунитете монарха - принципе его неответственности ("монарх не может
поступать неправильно"). Именно для обеспечения иммунитета служит институт
контрассигнации. На стыке личных и политических прерогатив находятся следующие
элементы статуса монарха: он возглавляет британское Содружество - объединение
бывших британских колоний, из которых некоторые, например Австралия, признают
монарха главой государства; кроме того, он является главой англиканской
церкви.
Престолонаследие.
Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании установлена
кастильская система престолонаследия. В соответствии с ней наследование
трона осуществляется старшим сыном, а при отсутствии сына - старшей дочерью.
Сам монарх может назначить другого наследника. Наследник монарха приобретает
титул "принц Уэльский". Английский монарх должен быть протестантом по
вероисповеданию и не может состоять в браке с католиком или с разведенным.
Тайный совет.
Тайный совет является специфическим органом, непосредственно связанным
как организационно, так и исторически с институтами монархии. В состав
Тайного совета входят министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы
англиканской церкви, спикер Палаты общин, британские послы в зарубежных
странах и ряд высших государственных служащих - всего около 400 человек.
Тайный совет имеет статус совещательного органа при монархе. Многие решения
монарха традиционно оформляются как акты, принятые "в Совете"). Такие
акты принимаются в форме прокламаций (например, созыв и роспуск парламента,
объявление войны и мира и другие значимые вопросы) либо в форме приказов.
Однако это не снимает требования о контрассигнации актов монарха. Тайный
совет может создавать подразделения по отдельным направлениям деятельности,
единственным реально действующим из которых является Судебный комитет
Тайного совета.
6. Правительство.
Система исполнительной власти Великобритании.
Исполнительная власть Великобритании осуществляется Правительством, которое
состоит из руководителей министерств и иных ведомств, государственных
министров (заместителей министров, являющих профессионалами в соответствующей
сфере управления и сохраняющих полномочия независимо от смены министров
и от того, какая партия формирует правительство), парламентских секретарей
(заместителей министра по связям с парламентом), ряда других должностных
лиц.
Правительство возглавляет премьер-министр. Его полномочия
вытекают из политических традиций и обычаев, в частности охватывают отдельные
полномочия, относящиеся с формальной точки зрения к прерогативам монарха.
Премьер-министр формирует правительство и руководит его деятельностью,
осуществляет контроль за исполнением решений правительства министерствами
и ведомствами. Официально он занимает должность первого лорда Казначейства.
Благодаря набору своих полномочий он играет ключевую роль.
Правительство в целом в силу большой численности фактически
не собирается как единый коллегиальный орган. Поэтому сложилась кабинетная
система управления. Кабинет представляет группу министров, определенных
премьер-министром, которая принимает коллегиальные решения по наиболее
важным вопросам. Обычно это около 20-30 человек. Кабинет выступает от
имени правительства в целом. В рамках Кабинета создается еще более узкая
коллегия - так называемый внутренний кабинет, включающий группу ближайших
сподвижников премьер-министра из числа чле нов Кабинета. Какого-либо формального
правового статуса внут ренний Кабинет не имеет. В рамках Кабинета министров
могут создаваться и другие коллегии: для рассмотрения отдельных во просов,
например по вопросам обороны, внешней политики, эко номической политики
и планирования и т. д. Решение о создании таких коллегий (комитетов) принимается
премьер-министром.
Формирование и отставка правительства.
Премьер-министром назначается лидер партии, победившей на выборах в Палату
общин. Формально назначение осуществляет монарх. После этого премьер-министр
формирует правительство в основном из парламентариев. Кабинет министров
вообще может включать только членов парламента, главным образом Палаты
общин, но также и Палаты лордов (например, лорда-канцлера). При этом государственные
министры как профессиональные заместители министров должны обеспечивать
стабильность управления. Правительство уходит в отставку в случае отказа
ему Палатой общин в доверии либо выражения ею недоверия (последнее в политической
практике еще не применялось). Однако если монарх по предложению премьер-министра
распустит Палату общин, то отставки правительства не происходит.
Функции и полномочия правительства.
Основные функции Кабинета министров заключаются в определении политического
курса, выносимого на обсуждение в Великобритании и утверждение парламента,
и реализации этого курса. Кабинет министров возглавляет исполнительную
власть: осуществляет координацию деятельности министерств и ведомств.
Но помимо функций и полномочий собственно исполнительной власти к ведению
Кабинета относятся функции и полномочия, традиционно принадлежащие главе
государства, которые монарх реально не осуществляет: например, руководство
внешней политикой, заключение договоров. Они осуществляются премьер-министром.
Хотя правительство формально подконтрольно Палате общин,
на самом деле, в силу того что премьер-министром является, как правило,
лидер партии, обладающей в Палате общин большинством, правительство, имеющее
относительно устойчивое парламентское большинство, может проводить через
парламент нужные ему решения.
7. Судебная система Великобритании
Суды в Великобритании.
Судебная система Великобритании отличается некоторой архаичностью и запутанностью,
хотя работает она достаточно эффективно, а также наличием собственных
судебных систем: а) в Англии и Уэльсе; 6) в Шотландии; в) в Северной Ирландии;
г) на некоторых островных территориях. Для судебной системы Великобритании
характерно активное использование рассмотрения дел с участием присяжных
заседателей.
Судебная система Англии и Уэльса включает в себя: Верховный
суд, состоящий из Апелляционного суда, Высокого суда и Суда короны (это
высшие суды); суды магистратов и суды графств (это низшие суды). Это суды
общей юрисдикции. Кроме того, есть система административных трибуналов
нескольких подвидов в зависимости от отрасли управления. Их разновидностью
являются и промышленные трибуналы, рассматривающие трудовые споры. Создаются
и апелляционные трибуналы: для каждого подвида административных трибуналов
- свой. В системе промышленных трибуналов -- Апелляционный трибунал по
трудовым спорам. В Англии и Уэльсе действуют также военные и церковные
суды, в компетенцию которых входит соответственно рассмотрение дел о правонарушениях
военнослужащих и лиц духовного звания. В качестве специализированных действуют
суды по делам несовершеннолетних.
Апелляционный суд, являющийся частью Верховного суда,
состоит из двух отделений: по гражданским и по уголовным делам. Отделение
по гражданским делам рассматривает жалобы на решения Высокого суда, судов
графств, апелляционных трибуналов. Отделение по уголовным делам рассматривает
жалобы на решения Суда короны.
Высокий суд состоит из трех отделений: 1) канцлерское
отделение; 2) отделение королевской скамьи; 3) отделение по семейным делам.
Канцлерское отделение в качестве суда первой инстанции рассматривает отдельные
гражданские дела (по вопросам банкротства, траста и т. п.), а в качестве
апелляционной инстанции - жалобы на некоторые (также, как правило, связанные
с отдельными аспектами хозяйственной деятельности) гражданско-правовые
решения судов графств. Отделение королевской скамьи в качестве суда первой
и апелляционной инстанции рассматривает гражданские дела, связанные с
выполнением договоров и причинением вреда, а также некоторые категории
уголовных дел. Оно, в свою очередь, состоит из Коммерческого суда для
рассмотрения торговых споров и Адмиралтейского суда для рассмотрения исков
о возмещении ущерба в связи с морскими перевозками. Отделение по семейным
делам в качестве суда первой и апелляционной инстанции рассматривает семейные
дела, дела об опеке, усыновлении, установлении отцовства и другие подобные
вопросы.
Суд короны рассматривает в основном уголовные дела о
тяжких преступлениях, а в качестве апелляционной инстанции - жалобы от
лиц, осужденных в судах магистратов.
Суды графств рассматривают незначительные гражданские
дела. Суды магистратов обладают уголовной и гражданской юрисдикцией. К
их уголовной юрисдикции относится рассмотрение дел о незначительных преступлениях,
к гражданской - несложные гражданские дела (прежде всего брачно-семейные,
касающиеся взыскания публично-правовых и частно-правовых задолженностей).
На нижней ступени "судебной лестницы" стоят мировые судьи, которые могут
не иметь юридического образования и работают безвозмездно.
Судебная система Шотландии является автономной. Высшими
судами являются Высокий суд юстициариев и Сессионный суд. К низшим относятся
шерифские и районные суды. Высокий суд юстициариев обладает юрисдикцией
по уголовным делам. По первой инстанции Высокий суд юстициариев рассматривает
дела о тяжких уголовных преступлениях; в порядке апелляционной юрисдикции
- жалобы на приговоры низших судов. Сессионный суд представляет собой
высший судебный орган по гражданским делам, состоящий из двух палат: внешней
и внутренней. Внешняя палата Сессионного суда рассматривает дела по первой
инстанции, внутренняя палата - в порядке апелляции. Шерифские суды рассматривают
средние по тяжести уголовные Дела, а также неподсудные Сессионному суду
гражданские дела. Районные суды, состоящие из мировых судей либо оплачиваемых
магистратов, рассматривают незначительные уголовные дела.
Судебная система Северной Ирландии также автономна, но
она почти полностью копирует судебную систему Англии и Уэльса, как и судебная
система острова Мэн и ряда других островов, находящихся под юрисдикцией
Великобритании.
В Великобритании имеются высшие судебные органы, юрисдикция
которых распространяется на всю территорию Великобритании. Это Палата
лордов и Судебный комитет Тайного совета при монархе. Палата лордов рассматривает
жалобы по гражданским и уголовным делам на решения Апелляционного Суда,
Высокого суда Англии и Уэльса, Высокого суда Северной Ирландии, Сессионного
суда Шотландии (в последнем случае - только по гражданским делам; обжалование
решений Высокого суда юсти-циариев не предусмотрено). Условия подачи апелляции
регулируются законодательством (в основном апелляция возможна по значимым
вопросам права). В настоящее время рассматривается вопрос об учреждении
Верховного суда, полностью независимого от Палаты лордов.
Судебный комитет Тайного совета как судебный орган является
апелляционной инстанцией относительно церковных судов и высших судов острова
Мэн и ряда других находящихся под юрисдикцией Великобритании островов
и даже по определенным категориям дел для некоторых независимых островных
государств в Карибском море, входящих в Содружество наций. Он также имеет
консультативную функцию - высказывает по требованию монарха мнение по
вопросам права.
Статус судей
Разветвленная система судов предопределила разнообразие статуса судей.
В высшие суды могут быть назначены юристы, имеющие, как правило, весьма
существенный опыт работы в качестве адвоката (барристера). Назначение
осуществляется монархом по представлению лорда-канцлера. Они назначаются
без ограничения срока, но пребывание в должности ограничено предельным
возрастом (72 или 75 лет в зависимости от того, судьей какого суда они
являются). Лорд-канцлер может освободить их от должности досрочно в случае
совершения правонарушений или наступления недееспособности. Для судей
Апелляционного суда предусмотрено увольнение посредством парламентского
импичмента. Рикордеры (исполняющие обязанности судьи) назначаются временно
- на четко определенный срок. Требования к ним не так высоки. При определенном
стаже работы рикордер может быть назначен обычным судьей. Судей низших
судов назначает лорд-канцлер. Он же может освободить их от должности без
объяснения причин. В целом мировые судьи работают до достижения 70 лет,
а платные магистраты -- 65 лет. Мировые судьи не обязательно должны быть
профессиональными юристами. В назначении судей судов Шотландии и Северной
Ирландии участвует государственный секретарь по этой территории. Судьи
административных трибуналов назначаются с участием соответствующих (по
отрасли управления, в которой действует трибунал) ведомств.
8. Органы местного самоуправления
и управления
Органы местного самоуправления и управления.
Местное самоуправление в административно-территориальных единицах осуществляется
в основном по сходной схеме, хотя местное самоуправление в Англии и Уэльсе,
Шотландии, Северной Ирландии, а также на других территориях отличается
определенной спецификой. Население избирает местный совет (в небольших
по численности поселениях его заменяет сход). Члены советов (советники)
работают на непостоянной основе. Основная форма работы совета - сессия.
Совет избирает из своего состава председателя (в городах он именуется
мэром). Исполнительные функции выполняют сформированные советом и состоящие
из советников и других лиц комитеты. Нет советов в графствах Северной
Ирландии и шести мегаполисах Великобритании, т. е. в крупных городах.
Также некоторое время не было органов местного самоуправления Большого
Лондона.
Закон об органах власти Большого Лондона 1999 г. учреждает
органы управления Большого Лондона: раздельное и непосредственное избрание
на четыре года мэра Лондона и Ассамблеи Лондона, включая территорию районов
Лондона, Сити, Внутреннего и Среднего дворца. Мэр Лондона отвечает за
разработку и внедрение стратегии в области транспорта и окружающей среды,
экономического развития и культуры, подготовку бюджета для всех городских
органов власти. Мэр также назначает некоторых лиц в четыре функциональных
департамента. Ассамблея призвана консультировать, рассматривать и утверждать
решения мэра, бюджет города, включая средства функциональных отделов,
квалифицированным большинством. Она в то же время проводит расследования
по важным для Лондона вопросам. Выборы мэра Лондона проводятся по мажоритарной
системе относительного большинства, если есть менее трех кандидатов. Если
же на этот пост претендует три и более кандидатов, используется система
дополнительного голоса, т. е. применяется плюральный вотум в сочетании
с преференциальным голосованием.
Ассамблея, состоящая из 25 депутатов, избирается по "системе
дополнительного члена". 14 депутатов избираются по одномандатным округам,
объединяющим два-три района Лондона и установленным этим законом на основании
рекомендаций, выработанных Комиссией по местному управлению Англии по
итогам применения Акта о референдуме об органах власти Большого Лондона
1998 г. Министр внутренних дел определяет границы и наименования избирательных
округов и периодически их пересматривает. Остальные, обозначаемые как
"члены Лондона", избираются по единому многомандатному округу, который
образует Лондон в целом. В ходе очередных выборов каждые четыре года проводится
избрание мэра, 11 членов Лондона, и 14 одномандатников. Впервые они были
проведены 4 мая 2000 г. Полномочия по перенесению даты выборов принадлежат
министру внутренних дел посредством издания приказа. Последующие выборы
должны проводиться в первый четверг мая четвертого календарного года после
предыдущих.
В ходе выборов депутатов Ассамблеи используется плюральный
вотум, т. е. избиратель обладает двумя голосами: одним - для избрания
депутата-одномандатника, второй - для голосования по одному лондонскому
многомандатному округу за список политической партии или независимого
кандидата. При распределении мест по единому лондонскому округу используется
формула д'Ондта для обеспечения наиболее широкого представительства партией:
кандидат не может выдвигаться более чем в одном одномандатном округе Лондона.
В случае наличия вакансии мандата депутата выборы должны проводиться не
позднее 35 дней с момента констатации освободившегося места, не считая
воскресений и выходных. Если наличие вакансии места констатируется за
полгода до очередных выборов, они проводятся только в том случае, если
в Ассамблее более вакантных мест. Если вакансия образуется среди депутатов
от Лондона, избранных по партийным спискам, должностное лицо по выборам
в Большом Лондону может заполнить ее следующим по списку кандидатом. Аналогичные
нормы имеются в отношении должности мэра. Временное исполнение его полномочий
возлагается на заместителя (вице-мэра) или спикера (председателя) Ассамблеи.
Однако проводимая в связи с присоединением Великобритании к Европейской хартии о местном самоуправлении реформа местного управления
призвана допустить, во-первых, самостоя тельное определение системы органов
местного управления, во-вторых, создание таких органов там, где раньше
таковых не было. Так, на основании референдума в Большом Лондоне была
создана система органов местного управления, включающая Городское собрание
и избираемого населением Мэра.
Отношения местных органов власти с общегосударственными
органами.
Местные органы власти в Великобритании осуществляют свои полномочия в
пределах, определенных парламентом или по поручению парламента правительством. В этом суть доктрины inter vires - ключевой для местного самоуправления
в Великобритании. Таким образом, каждая территориальная единица имеет
свою компетенцию, определяемую законодательно. В Великобритании, в том
числе на местах, не создаются государственные органы, предназначенные
для надзора за местным самоуправлением. Такой надзор на практике может
осуществляться центральными отраслевыми и функциональными ведомствами
по их направлениям деятельности. Они могут проводить инспекции деятельности
на местах в этой сфере, вправе утверждать некоторые акты местных органов
власти, в частности по кадровым вопросам. Кроме того, государственные
органы могут организовать аудиторскую проверку финансовой деятельности
местных органов. Законность актов органов местного управления, включая
соблюдение пределов полномочий, контролируется судами.
|
