Лекция 5

Формы современных зарубежных государств

1. Понятие формы государственного устройства.
2. Характеристика форм государственного устройства.
3. Понятие формы правления.
4. Монархия.
5. Республика.

Форма государственного устройства представляет собой политико-территориальную организацию государства. Понятие формы государственного устройства позволяет разобраться в территориальной основе формирования и функционирования властных органов. Данное понятие раскрывает принципы деления территории государства на части для целей управления и фактическую реализацию указанных принципов. Благодаря ему удается выяснить правовое положение составных частей государства, характер взаимоотношений центральных, региональных, местных органов публичной власти.

Территория является одной из важнейших составляющих существования государства. Именно в пределах определенной территории осуществляется суверенитет, служащий одним из главных признаков государства. Население государства, составляющее политическую общность, территориально организовано и в рамках всей страны, и в рамках отдельных ее подразделений. Это имеет существенное значение для осуществления власти, управленческой деятельности в общенациональном масштабе и на местах. При этом с течением времени могут меняться условия жизнедеятельности общества, что потребует постановки новых задач в ходе государственного строительства. В связи с этим форма государственного устройства одного и того же государства может меняться с течением времени. Так, федерация США создавалась в результате объединения бывших британских колоний, которые после обретения независимости стали полностью самостоятельными, но первоначально объединение штатов (государств) носило характер конфедерации, существовавшей в 1776-1787 гг. Бразилия же с момента провозглашения независимости в 1822 г. и до 1889 г. являлась унитарным государством, а затем стала федерацией.

В настоящее время сохраняются как центробежные, так и центростремительные тенденции в различных государствах. Например, провинция Квебек в Канаде получила особый (по сравнению с другими провинциями) статус, причем имеются политические силы, добивающиеся полного отделения Квебека от Канады. В то же время в Европейском экономическом сообществе на протяжении всей второй половины XX столетия наблюдалась эволюция в сторону создания на базе международной организации конфедеративного, а затем и федеративного объединения.

В юридической литературе обычно различают две основные формы государственного устройства федеративную и унитарную. Однако к ним следует добавить еще две формы: регионалистское государство и унию. Своеобразным политико-территориальным образованием является конфедерация, которая представляет собой союз самостоятельных государств.

Конфедерация - более тесное объединение государств, чем международная организация, и ее можно охарактеризовать как некое промежуточное состояние между федеративным государством и международной организацией. Отсутствие единого суверенитета на всей территории конфедерации позволяет отличать ее как союз государств от федеративного государства, тогда как от коалиции государств конфедерацию отличает определенный, сходный с государственным, территориальный элемент в ее организации. В конфедерациях создаются высшие органы, но их компетенция носит весьма узкий характер. Обычно все или подавляющее большинство решений органов конфедерации для вступления в юридическую силу нуждаются в утверждении соответствующими органами входящих в конфедерацию государств.

Конфедерация обычно создается для достижения определенной цели, поэтому она представляет собой довольно неустойчивое образование и с течением времени либо превращается в федерацию, либо распадается. Так, Объединенная Арабская Республика - конфедерация, созданная в 1958 г. Египтом и Сирией, распалась в 1961 г. В 1988 г. распалась просуществовавшая с 1982 г. Сенегамбия - в нее входили Сенегал и Гамбия. В то же время в XVIII в. конфедерация боровшихся за свою независимость североамериканских английских колоний, или государств (штатов), как они себя именовали, перестроилась в федерацию, что было оформлено принятием Конституции США в 1787 г.

Иногда государства устанавливают конфедеративные отношения, которые тем не менее не порождают конфедерации, поскольку и юридически равноправие сторон в соответствующих документах не закрепляется, да и фактически политический вес, экономический и военный потенциалы вступающих в такие отношения государств несопоставимы. В результате установления таких отношений к крупному и мощному государству присоединяется (добровольно или под сильным давлением) сравнительно небольшое государство на правах ассоциированного или федератного государства. Например, Пуэрто-Рико и Гуам находятся в настоящее время в содружестве с США, Федеративные Штаты Микронезии и Маршалловы Острова являются ассоциированными с США государствами. Ранее (в 1898 г.) к США, к примеру, присоединились Гавайские Острова после провозглашения республики в 1893 г.; статус территории они получили в 1900 г., а позже стали одним из штатов.

Само слово "конфедерация" присутствует в названии некоторых государств (например, Швейцарии и Канады), что не меняет их федеративного устройства. При этом в названии Швейцарии слово "конфедерация" сохранилось исторически, поскольку конфедеративное вначале объединение кантонов (первоначальное название этого объединения дословно переводится с немецкого языка как "товарищество, скрепленное клятвой") переросло в федерацию. Что касается Канады, то, как отмечает ряд канадских исследователей, слово "конфедерация" было включено в официальное название государства для того, чтобы сделать какую-то уступку (хотя и малозначимую) сторонникам децентрализации, поскольку в акте 1867 г. "О Британской Северной Америке" заложена централистская модель управления Канадой.

Существуют и менее интегрированные по сравнению с конфедерациями межгосударственные объединения, отличающиеся при этом и от существующих международных организаций. Примером такого объединения служит Содружество наций (раньше именовалось Британское содружество наций). Оно было учреждено в соответствии с Вестминстерским статутом 1931 г., принятым Парламентом Великобритании. В Содружестве состоят Великобритания к многие ее бывшие колонии. В настоящее время в Содружество наций входят 49 членов, из которых 17 признают английского монарха главой своих государств. Высшим органом Содружества является конференция глав правительств. На конференциях обсуждаются вопросы, представляющие общий для государств-членов интерес. В 1965 г. был создан постоянно действующий орган - Секретариат.

2. Характеристика форм государственного устройства .

Унитарное государство это единое, слитное государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью. Данная форма государственного устройства в настоящее время является наиболее распространенной.

Унитарное государство характеризуется наличием только одной единственной системы органов государственной власти. Если в унитарном государстве имеются какие-либо органы публичной власти, не входящие в систему органов государственной власти, то это органы местного самоуправления. В некоторых государствах местные органы рассматриваются как составная часть системы органов государственной власти, а в других считается, что публично-властные органы на местах - органы местного самоуправления - не являются частью государственных органов и публичная власть, которой они обладают, не является государственной. Но какая бы из этих двух концепций ни была официально принята в том или ином государстве, это не увеличивает количество систем органов государственной власти, а именно в любом случае есть только одна такая система в каждом унитарном государстве.

Местные органы создаются в административно-территориальных единицах. Деление территории государства осуществляется с учетом исторических, социально-экономических, политических, демографических, географических условий местности. Территория страны делится на некоторое число единиц, которые могут делиться на более мелкие, а те, в свою очередь, - на еще более мелкие. В мировой практике встречается от одного (штаты в Бразилии) до четырех звеньев (Франция) такого деления (но чаще всего двух- или трехзвенное деление). Административно-территориальное деление присуще всем государствам и имеется даже в таких малых странах, как Андорра, Сан-Марино, Монако, Лихтенштейн.

Базовое звено административно-территориального деления образуют, как правило, населенные пункты с прилегающими зонами, иногда группы деревень (например, в Бангладеш), а также районы в городах (конечно, такие районы обычно имеются только в крупных и крупнейших городах) и даже отдельные кварталы (к примеру, в Индонезии). Специфической низовой единицей в ряде государств Тропической Африки является кочевое племя (в Мали, Нигере). Базовые единицы обычно объединяются в более крупные и т.д.

Хотя унитарные государства однотипны, вместе с тем они различаются по степени самостоятельности местных органов в отношении центральных и широты компетенции муниципальных органов в решении местных вопросов. С этих позиций унитарные государства можно объединить в три группы: централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.

В централизованном унитарном государстве все звенья административно-территориального деления управляются назначаемыми из центра чиновниками, а выборные местные органы либо отсутствуют, либо их роль ограничена, и они находятся под контролем представителей центральных органов исполнительной власти. К централизованным относятся многие страны Востока (Таиланд, Бутан и др.) и большинство стран Тропической Африки.

В относительно децентрализованных государствах представители центральных органов исполнительной власти работают параллельно с избираемыми населением представительными органами. Например, в департаментах Франции наряду с генеральными советами действуют назначаемые президентом республики префекты, которые обеспечивают осуществление в департаменте полномочий общегосударственных органов, несут ответственность за управлением государственным имуществом и т. п. Департаменты делятся на округа, в которые назначается супрефект.

Децентрализованное государство характеризуется отсутствием в административно-территориальных единицах специально назначенного центральным правительством чиновника, а местное самоуправление и управление осуществляются выборными населением соответствующих административно-территориальных единиц органами и муниципальными чиновниками. Контроль за деятельностью местных органов и должностных лиц осуществляется через центральные министерства (например, их территориальные подразделения в крупных административно-территориальных единицах) и судебные органы. Примерами таких государств являются Великобритания, штаты в США, провинции Канады и др.

В разных странах периодически происходит перераспределение полномочий между центром и местным уровнем. Такое перераспределение связано со стремлением повысить качество управления в меняющихся условиях постоянно развивающегося общества.

Наряду с децентрализацией, под которой понимают передачу определенных полномочий центральных органов власти местным выборным органам власти, перераспределение полномочий может осуществляться путем концентрации и деконцентрации. Но здесь следует обратить внимание на то, что деконцентрация сегодня по-разному понимается в различных государствах. Так, в странах Латинской Америки полагают, что полномочия концентрируются в руках одного органа, когда он сосредоточивает в своих руках полномочия, которые закреплены за данной административно-территориальной единицей, а деконцентрация предполагает распределение функций между различными органами одного звена. Но в Европе под деконцентрацией понимают организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах. Другими словами, в Европе под деконцентрацией подразумевают вертикальное перераспределение полномочий, хотя и в рамках одной - исполнительной - ветви власти.

Унитарные государства по форме можно разделить на простые и сложные. В простых унитарных государствах территория разделена на одинаковые (на каждом уровне) по статусу административно-территориальные единицы. В составе сложных унитарных государств находятся автономные образования.

Органы автономных образований обладают более широкими полномочиями в области внутреннего управления по сравнению с местными органами других административно-территориальных единиц. Но при этом автономные образования не представляют собой государственных образований, сходных с субъектами федераций. Автономия не меняет в принципе унитарного характера государственного устройства, хотя придает ему особые черты, представляя собой форму известной децентрализации государственных функций с учетом географических (например, удаленность от основной материковой территории архипелагов Мадейры и Азорских островов) или исторических (к примеру, в Испании - Андалусия и другие исторически сложившиеся области) особенностей данной территории либо этнонациональных (например, автономные районы и области для зарегистрированных племен в индийских штатах Ассам, Мегхалая, Мизорам, Западная Бенгалия; Каракалпакстан в Узбекистане; автономные образования в Китае и пр.) или религиозных (в Греции -- Афонский полуостров, где проживают главным образом православные монахи в ряде монастырей, в Грузии - Аджарская Автономная Республика, значительную часть коренных жителей которой составляют грузины, обращенные в свое время в ислам) особенностей населения какой-либо территории. Иногда основанием для предоставления автономии становится комбинация указанных выше факторов. Например, этнонациональный состав населения и географическая удаленность от основной материковой территории послужили причинами установления автономии для Аландских островов в Финляндии, для Гренландии и Фарерских островов в Дании.

Выделяют административную и политическую автономии. Административная автономия предполагает, что органы соответствующего территориального образования не имеют права законодательствовать, их акты всегда носят подзаконный характер. Но при этом возможности автономных органов все равно несколько шире в той сфере, которая послужила основанием для предоставления автономии. Например, если основанием послужила этнонациональная особенность населения данной территориальной единицы, то в органах автономного образования разрешается наряду с государственным языком пользоваться языком соответствующей этнонациональной группы, в сферу компетенции органов автономии входят вопросы развития языка и культуры этой группы и т. п. Примерами административной автономии служат автономные районы, автономные округа и автономные уезды в Китае. Отличительной чертой политической автономии является право компетентных органов территориального образования законодательствовать по вопросам, отнесенным к компетенции такого образования. К этой форме автономии можно отнести Азорские острова и Мадейру в Португалии (с 1976 г.), Аландские острова в Финляндии (с 1920 г.), Фарерские острова (с 1955 г.) и Гренландию (с 1979 г.) в Дании.

Под регионалистским государством понимают государство государство, вся территория которого состоит из автономных образований. В юридической литературе такое государство именуют также региональным. Следует отметить, что регионалистское государство представляет собой сравнительно новое явление в мировой практике. Такие государства появились и развиваются только после Второй мировой войны. Да и то Италия сложилась как регионалистское государство только в 50-е гг. XX столетия, а Испания - в 80-е гг. При этом именно они являются в полной мере классическими регионалистскими государствами. Но реформы, проводимые в Италии на рубеже XX и XXI вв., последовательно превращают ее в федерацию. Именно в этом направлении продвигают ее поправки, внесенные в Конституцию в 2003 г. По-видимому, скоро процесс федерализации Италии завершится, и в качестве регионалистского государства останется только Испания.

Превращение всех административно-территориальных единиц в автономные качественно меняет государство. Оно уже перестает быть унитарным в силу большей самостоятельности входящих в него образований, но и не превращается в федеративное, поскольку характер взаимоотношений центральных органов власти с органами регионов остается таким же, как в унитарном государстве. Для регионалистского государства асимметричность, разностатусность входящих в него территориальных образований - сущностное и в принципе положительное явление. Благодаря этому удается практиковать разное отношение к различным автономным образованиям и решать старые и новые проблемы на индивидуальной основе. В то же время лидеры и население автономного образования должны осознать, что они не имеют больше возможностей по реализации собственных программ, чем административно-территориальная единица (пусть и автономная) в составе унитарного государства.

В отличие от регионалистского государства уния - старое и хорошо известное явление. Раньше унии были более распространенной формой государственного устройства, чем в настоящее время. Уния - это сложносоставтое государство, образовавшееся, в результате присоединения одного государства к другому с передачей присоединяющимся государством другому своих суверенных прав, но с сохранением своего особого статуса.

Обычно унии подразделяют на личные и реальные. При личных униях у двух (или более) государств имеется только один общий институт - одно и то же лицо является одновременно монархом в обоих государствах, поэтому они возможны только в условиях монархии. Примерами служат уния Португалии и Испании (1580-1640), уния Нидерландов и Люксембурга (1815-1890). Такие объединения весьма неустойчивы и, по сути, представляют собой разновидность конфедерации. Реальные унии предусматривают создание общих органов для всего государства (обычно ими становятся органы одного из государств при предоставлении представителям присоединяющегося государства гарантий участия в работе этих органов), передачу ряда вопросов на рассмотрение этих органов. Англо-Шотландская (1707), Польско-Литовская (1569), Австро-Венгерская (1867) унии являлись реальными. Иногда реальным униям предшествуют личные.

Реальная уния наряду с федерацией представляет собой сложносоставное государство. Но если федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное наличие конституционно равностатусных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительных полномочий для практической реализации своих функций, то для реальной унии характерна именно разностатусность составных частей государства при гарантированности сохранения их специфичности.

Федерация - это союзное государство, состоящее из государственных образований, каждое из которых имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов. Компетенция между общефедеральными органами и органами отдельных субъектов федерации (штаты в США, Бразилии, Индии и т.д., земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии) в большей или меньшей степени строгости разграничена. Как правило, субъекты федерации принимают собственные конституции, имеют свою правовую систему. Правда, верховенство по вопросам, отнесенным к ведению федерации, сохраняется за общефедеральными законами, но некоторые области отнесены целиком к компетенции законодательного регулирования субъектов федерации.

Федерации могут быть договорными, т. е. образованными на основе первоначального договора, заключенного его субъектами, с присоединением к нему новых субъектов (Швейцария, США, Танзания, ОАЭ и др.) или созданными актами центрального правительства без установления договорных отношений между его субъектами в момент создания (Бразилия, Австрия, ФРГ, Чехословакия с 1968 по 1992 г. и др.). Создание федерации по договору или без такового важно только для характеристики ее учреждения, но в дальнейшем для любой федерации главенствующим правовым актом является конституция. Не случайно практически все существующие договорные федерации в скором времени после их образования принимали конституции либо фактически признавали некие нормы в качестве неписаной конституции. При этом нормы соответствующего договора могут включаться в конституции таких федераций, но применяются они именно как конституционные, а не договорные нормы.

В большинстве федераций в конституциях не говорится, обладают ли их члены государственным суверенитетом. Однако встречаются и исключения. Так, в Швейцарии за кантонами конституционно признается суверенитет. Статья 40 Конституции Мексики 1917 г. также указывает, чтo штаты свободны и суверенны в том, что касается их внутренней жизни. Земли в ФРГ признаются государствами, и хотя об их суверенитете прямо в официальных документах не говорится, можно предположить, что суверенитет им присущ, как любому государству. В США традиционно считается, что суверенитетом обладают и Союз (Федерация) в целом, и штаты.

Считается также, что суверенность субъектов федерации нашла проявление в передаче в свое время части своих суверенных прав субъектов федерации союзному государству. Однако, как полагают, это не означает, что каждый субъект федерации волен в любое время по своему усмотрению вернуть эти суверенные права, поскольку он уже связан обязательственными отношениями с другими субъектами федерации. Следовательно, в соответствии с таким подходом судьба федерации находится в руках всего народа союзного государства, а не каждого отдельного субъекта федерации.

В федеративном государстве существует один суверенитет, но принадлежит он одновременно как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределены между федерацией и ее субъектами, поэтому никакого логического противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию, и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации. Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут, как не может существовать разделенный суверенитет. Именно наличием суверенных прав, т.е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но еще раз обратим внимание на то, что суверенитет субъекта федерации не может противостоять суверенитету федерации, поскольку это один и тот же суверенитет, который присущ и федерации, и ее субъектам одновременно, а не суверенитет иностранного государства.

В отдельных федерациях за их субъектами сохраняется право выхода из состава федеративного государства. Однако конституционное закрепление этого права в настоящее время большая редкость. Право выхода (сецессии) закреплено в федеральной Конституции Эфиопии 1994 г. Правда, выходом из федерации обладает согласно этой Конституции не штат, а нация, национальность народность. В Конституции Эфиопии предусмотрена специальная процедура реализации указанного права. Имеются примеры выхода из состава зарубежных федераций. Так, в 1965 г. Сингапур мирно вышел из состава Малайзии.

Федерации можно разделить на симметричные и асимметричные. Под симметричной федерацией понимают союзное государство, в котором все части федерации являются равноправными субъектами федерации, а под асимметричной - федерацию, части которой имеют различный правовой статус. Симметричными являются, например, ФРГ, Бразилия (по Конституции 1988 г. федеральные территории преобразованы в штаты, а федеральный округ практически получил равные со штатами права) и др. Ярко проявляется асимметрия в Индии, которая состоит из 25 штатов и семи союзных территорий, статус которых различен. Кроме того, среди штатов выделяются, с одной стороны, Джамму и Кашмир, Сикким, обладающие более широкими полномочиями по сравнению с другими штатами, а с другой - Мегхалая, Нагаленд и некоторые другие небольшие штаты, права которых, наоборот, ограничены. Асимметричной федерацией является Канада, которая состоит из провинций, причем одна из провинций - Квебек - на практике обладает особым статусом, да еще имеются территории, которые, хотя и не являются субъектами федерации, входят в состав канадского государства.

В некоторых конституциях достаточно четко прописаны как распределение компетенции между федеральными органами и органами субъектов федерации, так и разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Так, в Конституции Австрии выделяются: во-первых, вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относятся к ведению федеральных органов; во-вторых, вопросы, по которым принятие законодательства относится к компетенции федеральных органов, а исполнение - к компетенции земель; в-третьих, вопросы, по которым органы федерации путем принятия федеральных законов устанавливают общие принципы законодательства и наиболее принципиальные положения, а органы земель издают конкретизирующие законы и осуществляют их исполнение; в-четвертых, вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель. Таким образом, первая из приведенных групп вопросов (к ним, кстати, относятся внешние сношения, таможенное дело, установление и охрана границ, оборона, денежное обращение, кредитное, биржевое и банковское дело, создание и функционирование федеральных государственных органов, ремесла и промышленность, уголовное и гражданское право и др.) закрепляется за федерацией, т.е. за федеральными органами. Вопросы, образующие четвертую группу (эти вопросы не перечислены, поскольку определяются согласно Конституции по остаточному принципу), сохраняются исключительно за субъектами федерации, т. е. этими вопросами занимаются только земельные органы. Что касается второй (гражданство, дорожная полиция, санитарно-гигиенические мероприятия и т. п.) и третьей (призрение бедных, социальное обеспечение материнства, младенчества, молодежи, лечебные заведения и учреждения социального обеспечения, земельная реформа и т. д.) групп вопросов, то их решение отнесено как к сфере ответственности федерации, так и к сфере ответственности земель, причем компетенция федеральных и земельных органов достаточно четко разграничена.

В Конституции США вообще больше внимания уделяют компетенции федеральных органов, чем сферам деятельности, в которых могут (либо не могут) действовать союз или штаты. Так, раздел 10 ст. I Конституции США содержит перечень того, что штаты не вправе делать (чеканить монету, принимать билли об опале и законы, имеющие обратную силу, без согласия Конгресса устанавливать какие-либо тоннажные сборы, облагать пошлинами или сборами ввоз или вывоз товаров, содержать войска или военные суда в мирное время и др.). Раздел 9 ст. I устанавливает некоторые ограничения и для федерации (жаловать дворянские титулы, принимать билли об опале и законы, имеющие обратную силу, приостанавливать действие приказа habeas corpus, "если только того не потребует общественная безопасность в случаях восстания или вторжения", и т. п.). В основном же в позитивном (т. е. уполномочивающем, а не запретительном) плане закрепляются права Конгресса, из толкования которых можно определить сферы ответственности союза. Полномочия президента США и федеральных судов столь подробно не зафиксированы. Очевидно, и президент, и федеральные суды действуют прежде всего в тех сферах, в отношении которых законодательствует Конгресс. Вместе с тем необходимо иметь в виду положения Конституции США, закрепляющие верховенство федеральной Конституции и федеральных законов, а также договоров, заключенных от имени США. Эти конституционные положения, именуемые обычно клаузулой о верховенстве, по сути дела, обязывают действовать в соответствии с указанными федеральными нормативными актами не только федеральные органы исполнительной и судебной власти, но и исполнительные и судебные органы государственной власти штатов.

Мировая практика показывает, что существует несколько моделей размежевания сфер деятельности федерации и ее субъектов.

Характерной чертой одной из моделей является установление исключительных полномочий за федеральными органами или за федерацией в целом, причем остаточная компетенция закрепляется за субъектами федерации. Например, в США согласно поправке X к Конституции "полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом". Вместе с тем с течением времени появляются различные проблемы, явно требующие решения на федеральном уровне. В США ответом на эти потребности стала теория "подразумеваемых полномочий", которая активно используется Верховным судом, когда возникает спор о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти штата. В ходе толкования Конституции США стараются выяснить, насколько связана та или иная сфера деятельности с полномочиями федеральных органов государственной власти и насколько осуществление соответствующей деятельности федеральными органами государственной власти согласуется с общими принципами размежевания предметов ведения и компетенции между федерацией и штатами в целом отдельными государственными органами различного уровня. Наряду с США указанная модель распределения сфер ответственности между федерацией и ее субъектами встречается и в других федеративных государствах (например, в Мексике, Австралии, Союзной Республике Югославии и др.).

Другой моделью в принципе может служить закрепление в исключительном ведении субъектов федерации строго определенных предметов ведения с сохранением всей остаточной компетенции у федеральных органов государственной власти. Однако в настоящее время нет ни одного примера среди современных федераций, которые бы использовали такую модель разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Еще одной моделью является закрепление в конституции двух перечней: исключительных полномочий федерации и исключительных полномочий ее субъектов (примерами служат Эфиопия, Аргентина и пр.).

Вместе с тем практика показывает, что определенные проблемы можно решить лишь совместными усилиями федерации и ее субъектов. Коренным недостатком приведенных моделей является то, что в них не предусмотрено регулирование таких сфер деятельности, где одновременно могут действовать и федерация, и ее субъекты. А на деле даже в федеративных государствах, в конституционном законодательстве которых не установлены предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, есть сферы, в которых одновременно действуют и федеральные органы государственной власти, и органы государственной власти субъектов федерации, вследствие чего представляется необходимым и полезным урегулировать это на конституционном уровне.

Так как абсолютно все предусмотреть в конституции невозможно, довольно широкое распространение среди современных федераций получила иная модель конституционного размежевания предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а именно - закрепление в конституционных актах только предметов исключительно федерального ведения и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и отнесение всех оставшихся предметов без их перечисления к ведению субъектов федерации. Такая модель характерна, например, для, Австрии, ФРГ, Бразилии, Нигерии, Пакистана и других стран.

При распределении сфер ответственности между различными уровнями власти в Европе в последнее время все большее значение приобретает принцип субсидиарности. Согласно этому принципу вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Принцип субсидиарности нашел отражение (если не по букве, то по духу) в ряде международных актов, принятых в рамках Совета Европы.

В 90-е гг. XX в. принцип субсидиарности получил конституционное закрепление. В 1992 г. в Основной закон ФРГ была включена новая редакция ст. 23 (прежняя была отменена в 1990 г. в связи с объединением Германии), одно из положений которой гласит: "В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе". В современной Германии к принципу субсидиарности относятся с большим вниманием. Однако некоторые немецкие авторы выражают опасения, насколько работающим окажется данный принцип в рамках Европейского Союза в ходе его федерализации, если применять его единообразно и к унитарным, и к федеративным государствам (ФРГ, Австрия, Бельгия), входящим в Европейский Союз.

Принцип субсидиарности способен сыграть положительную роль в определенных условиях при размежевании в федерациях предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня. Значимость этого принципа возрастает, когда в ответ на потребности развития общества и государства осуществляется перестройка федеративных отношений.

Представляется, что принципы, заложенные в основу кооперативного федерализма, ценны для любой федерации, так как они в рамках сложносоставного государства ориентируют органы власти различных уровней на сотрудничество ради достижения общих целей, на создание достаточно гибкого и эффективного механизма по разрешению противоречий при учете различных интересов для решения общих задач. Собственно, федерации и существуют для объединения усилий по достижению общих целей и решению общих задач. Что же касается тенденций к усилению централизации или, наоборот, к децентрализации управления, то они напрямую не вытекают из принципов кооперативного федерализма, а связаны с изменением ситуации, с особенностями новых задач, которые необходимо решать совместными усилиями, с наличием сил и средств в распоряжении различных государственных органов для осуществления наиболее эффективных управленческих действий для достижения общих целей.

Одним из наиболее характерных методов чрезвычайного характера по обеспечению единства федерации, разрешения конфликтов между ее субъектами, обеспечению соблюдения федеральной конституции и федеральных законов является институт федерального принуждения, известный также в странах Латинской Америки как институт федерального вмешательства, а в Индии, например, как институт президентского правления в штатах.

Институт федерального принуждения в той или иной форме закреплен в конституциях или законодательстве практически всех федеративных государств мира. Содержание института определяется самой природой федеративного устройства, которая не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства.

Конституционно-правовой институт федерального принуждения представляет собой систему правовых норм, устанавливающих: а) основания для федерального принуждения; б) орган/органы государственной власти, уполномоченные применять федеральное принуждение; в) порядок его применения; г) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.; д) иные временные изменения в правовом регулировании в период федерального вмешательства.

В большинстве зарубежных федераций институт федерального принуждения расценивается как важнейший элемент функционирования всей системы федеративных отношений. К федеральному принуждению прибегают всякий раз, когда в этом появляется потребность.

Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. федеральное вмешательство (т. е. федеральное принуждение) применялось более 220 раз. В Индии с момента вступления в силу ее Конституции в 1950 г. режим президентского правления (т. е. федерального принуждения) вводился около 100 раз в различных штатах. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в отношении отдельных кантонов. Время от времени объявлялось федеральное вмешательство и в Бразилии.

Законодательная регламентация института федерального вмешательства, необходимость получения одобрения со стороны законодательного органа направлены на недопущение искушения исполнительных органов власти злоупотребить своими правами при применении этого чрезвычайного института.

Форма правления определяет порядок формирования высших органов государственной власти и взаимоотношения между ними. Представляется Необходимо обратить внимание на то, что порядок формирования высших органов показывает характер взаимоотношений этих органов с населением.

В конституциях многих стран мира фиксируется форма правления. Среди конституций, упоминающих форму правления, можно назвать основные законы Мексики, Ирландии, Греции, Бразилии и др. Вместе с тем в конституциях, конечно же, не содержится развернутого или хотя бы краткого определения, что понимается под формой правления. Обычно указывается, республика или монархия установлена в данном государстве. Могут даваться сопутствующие замечания и уточнения. Например, в Конституции Казахстана сказано, что "Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления". Тем не менее для понимания формы правления того или иного государства необходимо проанализировать большую группу статей основного закона.

Между тем известны государства, которые вообще не закрепляют форму правления в конституции. К таким странам относятся Франция, Китай, Нидерланды и др. Это вовсе не означает, что в указанных государствах невозможно определить форму правления. Для выяснения таковой в указанных государствах надо проанализировать тексты соответствующих конституций, причем главным образом такие статьи, в которых говорится об основах конституционного строя, о порядке формирования высших государственных органов и порядке замещения государственных должностей, о компетенции высших органов государственной власти.

Выделяют две основные формы правления в современном мире - монархию и республику. Различают их по способу замещения поста главы государства. В монархии пост главы государства замещается по наследству. Даже в тех странах, где предусмотрена возможность выбора монарха, он избирается из представителей одной семьи или весьма ограниченного круга семей, принадлежащих к определенному роду, т. е. наследственный принцип замещения должности главы государства сохраняется, хотя и в модифицированном виде. В республиках глава государства выборный.

Указанные формы правления существовали на протяжении всей истории государственности. В различные эпохи в разных странах формы правления при сохранении типических черт в определенных условиях приобретали подчас немало своеобразия.

4. Монархия.

Порядок наследования. В настоящее время в мировой практике наиболее распространенным наследственным государственным органом является институт монарха. Известно несколько разновидностей порядка престолонаследия. Чаще всего престол наследуется на основе принципа первородства, т. е. на престол вступает старший из детей монарха. В ряде стран женщины исключены из круга наследников престола. В специальной юридической литературе такая система обычно именуется салической (поскольку в Европе она сложилась в государстве салических Франков), хотя данная система престолонаследия встречается не только в европейских странах (Бельгия), но и в большинстве монархий Востока, поэтому называться салической она может только весьма условно. Кроме салической существует кастильская система престолонаследия, при которой женщины, являющиеся прямыми потомками правившего монарха, наследуют престол в случае отсутствия потомков-мужчин по прямой линии (в настоящее время применяется, например, Испании, Нидерландах, Дании). Австрийской называется система престолонаследия, при которой к занятию престола призываются потомки женского пола лишь в случае, если отсутствуют наследники мужского пола не только по прямой линии, но и по боковым. С 1980 г в Швеции женщины получили право наследовать престол на равных основаниях с мужчинами, поэтому можно говорить о существовании шведской системы престолонаследия. В Великобритании с 2013 г. порядок наследования определяется простым старшинством.

В отдельных странах престолонаследие осуществляется на основе иного, нежели перечисленные разновидности, порядка замещения престола. Например, в некоторых мусульманских государствах кандидат на пост монарха из числа законных наследников перед восшествием на престол должен получить поддержку ведущих улемов (признанных знатоков мусульманского богословия) и членов монаршего семейного клана. Основополагающая система правил (Низам), принятая королем Саудовской Аравии в 1992 г., подтвердила необходимость одобрения кандидатуры наследника престола представителями дома саудитов, имеющими титул принца (в настоящее время - несколько сотен человек), для занятия должности монарха. Большую роль в выборе наследника семейный совет играет также в Катаре. В частности, правившему в Катаре до 1972 г. шейху Ахмеду так и не удалось из противодействия большинства членов семейного совета сделать наследным принцем своего сына Абдель Азиза. Однако такая выборность совсем не противоречит наследственному принципу замещения должности монарха, поскольку кандидатуру нового монарха выбирают только среди потомков и ближайших родственников прежнего правителя, причем участвуют в выборе члены одного и того же правящего рода. Привлечение к выбору улемов опирается на исламские представления о "договоре халифата". Согласно этим представлениям, халифа избирает в той или иной форме умма (община).

В ряде монархий (например, в Великобритании) устоялось понятие царствующей королевы. Конечно, это понятие имеет смысл только для тех государств, где женщины допускаются к занятию престола. Царствующая королева в отличие от королевы-матери или супруги монарха является полноправным и единоличным главой государства, а ее супруг титула короля не получает.

При наследовании престола несовершеннолетним монархом вплоть до его совершеннолетия прерогативы главы государства осуществляет специальный опекун - регент или регентский совет. Регент или регентский совет назначается также в случае неспособности (например, вследствие длительной болезни) царствующего монарха самостоятельно выполнять свои функции. При этом регентский совет при определенных обстоятельствах фактически может превратиться в коллегиального главу государства.

Современные монархии подразделяются на две основные формы - абсолютные и ограниченные (конституционные).

В абсолютных монарху принадлежит вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти, хотя при нем обычно создаются совещательные органы. Членов таких совещательных органов обычно назначает сам монарх. Многие ключевые посты в государственном аппарате абсолютной монархии занимают, как правило, родственники короля. Примером служат Саудовская Аравия, Оман и др. В настоящее время абсолютных монархий осталось немного, причем количество их на протяжении XIX и XX вв. неуклонно сокращалось. Примечательно, что в некоторых из них монархи октроировали конституции. Примером может послужить Катар, где Конституция была дарована в 1970 г. Государственное устройство Саудовской Аравии определяется Основным законом Королевства, носящим название «Основной низам правления Саудовской Аравии», который был принят в 1992 году. Согласно ему, Саудовская Аравия является абсолютной теократической монархией. Таким образом, такие конституции не ограничивают реально власть монарха. Вместе с тем их принятие показывает, что идеи значимости конституции для полноценной жизнедеятельности современного государства становятся в настоящее время поистине общепризнанными.

Для конституционной (ограниченной) монархии характерно ограничение полномочий монарха и распределение государственно-властных полномочий между несколькими центральными органами. По степени ограничения они подразделяются на дуалистические и парламентарные монархии. В дуалистических монархиях помимо монарха существует и парламент, который издает законы, утверждает бюджет. В отдельных дуалистических монархиях существует даже институт парламентской ответственности правительства. Монарх сохраняет за собой право назначать и смещать правительство, обладает правом абсолютного или отлагательного вето в отношении решений парламента, выполняет представительские и ряд внешнеполитических функций и т. д. В настоящее время дуалистические монархии существуют в Марокко, Иордании и некоторых других странах.

В парламентарных монархиях реальная власть монарха весьма невелика. В некоторых странах (в Японии по Конституции 1947 г., в Швеции -- после 1974 г.) функции монарха сведены практически лишь к символическому представительству традиционного единства государства. В других (в Великобритании, Бельгии, Нидерландах, Испании и пр). за монархом номинально сохраняются определенные полномочия, но либо монарх пользуется ими только в результате инициативы правительства или какого-либо другого органа, либо вообще ими не пользуется, и эти полномочия носят резервный характер на случай какого-либо политического кризиса.

Правительство в парламентарных монархиях формируется партиями, получившими, как правило, большинство мест в парламенте, и несет политическую ответственность перед парламентом. В исключительно редких случаях при определенном стечении политических обстоятельств правительство в парламентарной монархии может быть сформировано партией, не имеющей большинства мест в парламенте, но лишь при условии, что ее поддержат другие партии, располагающие вместе с правящей партией большинством депутатских мандатов, но не желающие участвовать напрямую в формировании правительства. Практически все акты, издаваемые монархом в области государственного управления, вступают в силу только после контрассигнации (подписи) их премьер-министром, что означает ответственность последнего за принятие этого акта. В то же время право налагать вето на законодательные акты, принятые парламентом (в тех странах, где оно формально имеется у монарха), на практике обычно не используется. Парламентарные монархии сохраняются в Великобритании, Дании, Японии, Испании и др.).

Некоторые монархии обладают определенными особенностями, что требует дополнительной характеристики. Например, монархии, где монарх является не только главой государства, но и главой господствующей конфессиональной организации, именуются теократическими. Примерами служат Ватикан, Англия, Оман, Катар и др. Существуют и так называемые выборные монархии: Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ). Это государства, представляющие собой объединения нескольких монархий. В Малайзию входят 13 штатов, 9 из которых являются монархиями, главами государств которых являются султаны, а в четырех оставшихся главы государств султанами не являются, они - губернаторы, назначенные главой Малайзии. Глава Малайзии избирается сроком на пять лет из числа султанов, причем выборы проводятся в соответствии с правилом очередности замещения этой должности султанами по особому списку. Никто другой, кроме правящих султанов, на замещение этой должности претендовать не вправе. А избирателями являются также султаны. Формально выборы осуществляются Советом правителей, в который по должности входят девять султанов и четыре губернатора, однако губернаторы правом голоса при избрании главы государства не обладают. В ОАЭ вся полнота государственной власти принадлежит Совету эмиров, в который по должности входят эмиры семи объединившихся государств. Совет эмиров из числа своих членов избирает сроком на пять лет председателя Совета, который исполняет обязанности главы государства. Традиционно председателем Совета эмиров периодически переизбирается эмир Абу-Даби, наиболее крупного (занимает 86% территории ОАЭ) и мощного из объединившихся эмиратов. Правительство обычно возглавляет эмир Дубая. При этом эмиры Абу-Даби и Дубая имеют право вето в Совете эмиров. Таким образом, выборность главы государства связана с задачей обеспечения паритетности субъектов федерации в управлении федеративной монархией, но не меняет монархической формы правления, поскольку избираются правящие монархи - главы субъектов федерации. При этом указанная задача сходным образом решается в парламентарной монархии (Малайзия) и в абсолютной монархии (ОАЭ).

Своеобразна монархическая форма правления в бывших доминионах, входящих в Содружество наций (Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.). Формально главой государства в них является британский король (королева), но его функции осуществляет генерал-губернатор, назначаемый короной по представлению правительства соответствующей страны. В Папуа-Новой Гвинее генерал-губернатор избирается парламентом, а потом представляется для утверждения монархом. Однако не все государства, входящие в Содружество наций, признают английского монарха своим главой. В настоящее время около трети государств - членов Содружества провозгласили себя республиками. Да и в тех государствах, которые признают английского монарха главой своего государства, его роль по назначению генерал-губернатора в настоящее время является чисто символической.

5. Республика

Наиболее распространенной сегодня формой правления является республика. Современные республики можно разделить на четыре формы: парламентарную, президентскую (дуалистическую), республику со смешанной формой правления (полупрезидентскую) и монократическую.

В ряде республик может существовать коллегиальный глава государства. Наличие коллегиального института главы государства придает определенную специфику различным формам республик. Коллегиальный глава может быть не только в парламентарных республиках, но и в республиках со смешанной формой правления. Нет никаких препятствий для функционирования коллегадьного главы государства и в президентской республике, поскольку основной смысл президентской республики состоит не в том, есть в данной стране президент или нет, а в том, каков характер взаимоотношений между главой государства, обладающего исполнительной властью, парламентом и судами. Даже в монократических республиках, как показывает практика, в течение определенного времени может действовать коллегиальный глава государства как чрезвычайный орган. Обычно такой чрезвычайный орган действует некоторое время после переворота, приведшего к установлению монократической республики (хотя не всегда монократические республики устанавливаются только путем переворота). Это связано с тем, что далеко не всегда сразу может определиться один-единственный лидер, однако в целом монократические республики в силу своей сути тяготеют к единоличности осуществления высшего руководства, по этому в таких республиках рано или поздно на смену коллегиальному главе государства приходит единоличный.

В парламентарной республике важнейшим органом государственной власти является парламент и в качестве самостоятельных органов власти существуют независимые суды. Правительство формируется на основе соотношения партийных сил в парламенте и несет перед ним ответственность. Однако в силу того что правительство опирается на парламентское большинство, его значение также велико, и реально оно превращается в важнейший центр принятия решений. Правительство, опираясь на парламентское большинство, в состоянии добиваться, чтобы его инициативы получили одобрение парламента. Правительство и его глава играют большую роль в механизме власти, поскольку опираются на большинство членов парламента. Даже если правительство сформировано в определенной политической ситуации, иным путем, а не партией, располагающей большинством депутатских мандатов, оно может действовать только при поддержке большей части парламентариев. Однако положение такого правительства нестабильно. Оппозиция, существующая в рамках парламента, обладает определенными рычагами воздействия на органы исполнительной власти.

Роль главы государства в парламентарной республике невелика. хотя формально ему принадлежит обычно право назначения правительства (либо только главы правительства, либо всех его членов по предложению ранее назначенного главы), осуществляет он это назначение только на основе расстановки сил в парламенте. Обычно ему принадлежит также право досрочного роспуска парламента, но реализует он это право либо на основе императивных норм законодательства, либо по инициативе премьер-министра.

Избирается глава государства (президент) в парламентарных республиках, как правило, парламентским путем, т. е. либо членами парламента, либо коллегией выборщиков, в состав которой входит не менее половины депутатов парламента. Так, в Греции, например, президент избирается однопалатным парламентом, а в ФРГ - Федеральным собранием, половину которого составляют депутаты Бундестага, а половину - представители, избранные парламентами земель. Участие парламентов (опять же, отметим, парламентов) земель объясняется тем, что выборы проводятся в федеративном государстве. В Италии президент избирается двухпалатным парламентом (630 членов Палаты депутатов, 315 избираемых членов Сената, пять назначаемых президентом членов Сената и бывшие президенты в качестве пожизненных членов Сената) на совместном заседании палат с участием представителей, избираемых областными советами (всего 58 выборщиков от областей). Однако могут быть исключения. Например, в Австрии президент избирается всеобщим голосованием граждан. К парламентарным республикам относятся Ирландия, Индия, Болгария, Словакия и др.

В президентской (дуалистической) республике наиболее последовательно проведен в жизнь принцип разделения власти. В ней существует три центра власти: президент, парламент и судебные органы. Исполнительная власть целиком принадлежит президенту, который не несет перед парламентом политической ответственности и может быть смещен со своего поста только в случае нарушения закона. Избирается президент внепарламентским путем, т. е. либо всеобщим голосованием, либо коллегией выборщиков, избранных всеобщим голосованием граждан. Правительство при президенте выполняет функции совещательного и вспомогательного органа. С другой стороны, законодательная власть принадлежит исключительно парламенту, хотя за президентом сохраняются полномочия по принятию подзаконных актов. Президент не может распустить парламент досрочно. При этом парламенту принадлежат также бюджетные и контрольные полномочия. Толкование законов и вопросы правильного их применения находятся в ведении судебных органов. Вместе с тем для того чтобы механизм власти в президентской республике функционировал как единое целое, принцип разделения власти в США, например, был дополнен системой сдержек и противовесов. В частности, президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов, принимаемых парламентом; парламент может сместить президента в случае нарушения им законов; назначения, сделанные президентом на некоторые должности, подлежат утверждению парламентом или одной из его палат; суды должны руководствоваться в своей деятельности актами, издаваемыми парламентом, но обладают правом проверки их конституционности и т. д. , Президентскими республиками являются США, Мексика, Бразилия, Аргентина и др.

Республики со смешанной формой правления (именуются также полупрезидентскими) обладают отдельными чертами парламентарной и президентской республик, но совокупность этих черт создает новое качество. Роль президента в такой республике велика. Он, как правило, избирается внепарламентским путем, т. е. непосредственно гражданами. Хотя правительство должно опираться на парламентское большинство, ответственность оно несет не только перед парламентом, но и перед президентом. Поэтому в республике со смешанной формой правления назначение и увольнение в отставку главы правительства и других его членов президентом не носят чисто формального и церемониального характера, как в парламентарной республике. В определенных случаях президент может председательствовать на заседаниях правительства. Решения правительства утверждаются президентом. Однако президент не несет ответственности за действия правительства. А если учесть, что во Франции, например, парламент может принимать законы только в строго установленных в Конституции областях, а все остальные сферы регулируются актами правительства, то реальные возможности президента по воздействию на государственную и общественную жизнь в этой стране еще больше. В республиках со смешанной формой правления президент имеет право отлагательного вето в отношении актов парламента, а также право досрочного роспуска парламента. Таким образом, мы видим, что именно при смешанной форме республиканского правления глава государства становится ключевой фигурой в сфере государственного управления. В этом отношении второе наименование данной формы правления - полупрезидентская республика - не должно вводить в заблуждение и создавать впечатление, что президент обладает лишь половиной возможностей по сравнению с президентской республикой. Смешанная форма правления существует во Франции, Португалии, Шри Ланке, Казахстане и т. д.

Монократические республики. В ряде республик центральной фигурой в системе государственных органов является единоличный лидер. Пост, который занимает этот лидер, может носить разные названия: президент (в странах Тропической Африки, Корейской Народно-Демократической Республике с 1972 г.), фюрер (в Германии в 1933-1945 гг.) и пр. Роль представительных и судебных органов в этих странах невелика, а практически вся полнота власти сосредоточена в руках единоличного лидера. Отдельные страны возглавляются пожизненным президентом, фюрером или иным руководителем, в других президентом автоматически становится лидер правящей и, как правило, единственной легальной партии, а в некоторых странах лидер партии может даже не занимать официально никаких постов. В некоторых африканских и латиноамериканских странах президенты пришли в свое время к власти в результате военных переворотов. Даже в тех странах, где президент формально периодически переизбирается на свой пост парламентским или всеобщим голосованием, на практике их избрание предопределено заранее, поскольку оппозиция, если она существует, подавляется силой и не допускается до участия в выборах; средства массовой информации, весь пропагандистский аппарат находятся под контролем государства, а реально - под контролем правящего лидера и достаточно узкой политической группировки, сплотившейся вокруг него; значительная часть избирателей в силу господства определенного типа политической культуры воспринимают выборы как некий ритуал, где все роли заранее расписаны и не понимают реального значения функции выборов и т.д. По форме правления такие республики относятся к монократическим.

В республиках, где реальная власть принадлежит духовенству, сложилась теократическая форма правления (например, Иран).