ЛЕКЦИЯ 6

Органы государства и их правовое положение

1. Парламент:
• Понятие и функции парламента.
• Структура парламента и его палат.
• Законодательная процедура.
2. Глава государства:
• Институт главы государства.
• Порядок замещения поста главы государства и прекращения его полномочий.
• Полномочия главы государства.
3. Правительство:
• Особенности института правительства.
• Порядок формирования правительства и его ответственность.
• Структура и порядок деятельности правительства.
4. Судебные органы и органы правосудия:
• Судебные органы.
• Органы, содействующие отправлению правосудия

1. Парламент.

Понятие и функции парламента.

Парламент - это полностью или частично выборный высший законодательный и коллегиальный представительный орган государства. Степень демократичности и реальная роль парламента в системе государственных органов определяются целым рядом факторов и могут быть различными в разных странах. Так, во Франции в годы Пятой республики (после 1958 г.) роль парламента была в значительной степени снижена. В то же время в Швеции роль парламента не только не падает, но и постоянно повышается.

Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти большинства современных государств отражаются в законодательной базе функционирования этих высших представительных коллегиальных органов. Развитие указанной законодательной базы приводит к складыванию такой подотрасли конституционного (государственного) права, как парламентское право.

Порядок формирования парламента. Парламент является представительным органом, поэтому обычный и самый распространенный способ его формирования - выборы. Назначение члена парламента главой государства (целиком назначается верхняя палата парламента, например, Иордании, Канады, Таиланда) является отходом от принципа народного представительства, если только такое назначение не предусмотрено специально для обеспечения представительства определенных групп населения. Так, Президент Индии назначает в Народную палату (нижнюю палату Парламента) двух представителей граждан Индии английского происхождения. Именно назначение Президентом в данном случае служит гарантией того, что указанная группа населения будет представлена как минимум двумя парламентариями. Иногда с той же целью (обеспечение представительства определенных групп населения) применяют такой довольно редко используемый способ формирования парламента, как кооптация. Например, в Пакистане 20, а в Бангладеш 30 депутатов-женщин избираются самими парламентами указанных стран. Применение кооптации в данном случае имеет целью гарантировать прохождение в парламенты данных стран не менее указанного числа женщин.

Впрочем, и при проведении выборов могут устанавливаться квоты, обеспечивающие представительство определенных групп населения. Например, избирательное законодательство некоторых соцстран гарантировало, обязательную квоту для рабочих и крестьян.

Еще более сложной является система представительства конфессиональных (некоторые из которых являются скорее этноконфессиональными) общин в Ливане. Политический конфессионализм предполагает распределение политических и административных постов между различными общинами. Также существует конституционный обычай, в соответствии с которым президент республики, избираемый Палатой депутатов, должен быть христианином-маронитом, председатель Палаты депутатов, избираемый депутатами из своего состава, - мусульманином-шиитом, а премьер-министр - мусульманином-суннитом. Министерские портфели также распределяются с учетом квот, выделенных каждой общине. В свою очередь, в Законе о выборах предусмотрено, что по каждому округу места в парламенте распределяются с учетом конкретных квот для различных общин на территории их избирательного округа пропорционально их численности. Удельному весу каждой общины внутри двух основных вероисповеданий (ислама и христианства) соответствует число мест в Палате депутатов, на которое имеет право каждая из них в соответствии с Законом о выборах.

Функции парламента. По характеру осуществляемых в их рамках полномочий функции группируются следующим образом:

1. Законодательная функция. Принятие законов и иных нормативных актов (палаты ряда парламентов, например, вправе одобрять постановления, которые могут иметь нормативный характер), которые обладают высшей юридической силой, является значимой прерогативой парламента. Иногда в качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию - принятие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специальный орган учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к основному закону.
2. Бюджетно-финансовая функция заключается в принятии бюджета, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Другими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается правительством. И лишь уже в рамках одобренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще.
3. Функция формирования различных государственных органов. В парламентарных республиках, например, парламенты, как правило, избирают главу государства (Греция), либо члены парламента составляют наибольшую часть коллегии, выбирающей президента (ФРГ, Италия). Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте, и хотя формально глава и члены правительства назначаются главой государства, (но бывают и исключения из общего правила: в Швеции, например, глава правительства избирается парламентом), глава правительства, а иногда и его члены утверждаются парламентом либо одной из его палат. Кроме того, правительство в таких странах приступает к своим обязанностям только после того, как парламент (либо одна из его палат) большинством голосов поддержит программу вновь сформированного правительства. В противном случае правительство, чья программа была отвергнута, уходит в отставку, так и не начав своей деятельности. Производный характер правительства в таких странах проявляется и в том, что правительство подает в отставку после избрания нового состава парламента. Затем формируется новое правительство. Это происходит и в случае, если большинство в парламенте опять получила та же партия или коалиция, что стояла у власти, и вновь сформированное правительство состоит из тех же лиц, которые входили в правительство до парламентских выборов. Парламенты вправе формировать и иные органы государства. В зависимости от страны парламент или одна из его палат формирует или участвует в формировании разнообразных органов контроля, судебных органов, совещательных органов и т. д.
4. Контрольная функция тесно связана с уже перечисленными функциями, поскольку контроль за исполнением принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. В то же время парламент как один из наиболее демократичных органов контролирует исполнительные, а также и иные государственные органы. Парламент осуществляет контроль за исполнением бюджета, заслушивая и утверждая отчет правительства, выслушивая мнение специалъных органов финансового контроля. Контрольная функция реализуется через депутатские запросы и вопросы представителям различных государственных органов путем приглашения членов правительства и руководителей ведомств на заседания постоянных или временных парламентских комитетов и комиссий с тем, чтобы они дали разъяснения по тому или иному вопросу. Одна из форм опосредованного парламентского контроля в сфере защиты прав человека - деятельность омбудсмана, а в сфере контроля за использованием бюджетных средств - работа формируемых парламентами счетных палат, назначаемых ими контролеров, ревизоров и т. п. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и в некоторых дуалистических монархиях правительство несет политическую ответственность перед парламентом. В силу этого парламент может отправить правительство в отставку либо путем принятия вотума недоверия (отклонения вотума доверия), либо путем одобрения резолюции порицания. В результате вынесения вотума недоверия уходили в отставку, например, правительства Португалии (1977), Великобритании (1979), ФРГ (1982).
5. Функция принятия одноразовых ненормативных актов по значимым вопросам (объявление войны и заключение мира, амнистия, решение о проведении референдума, о присвоении почетных званий и т. п.). Список таких актов в разных странах может быть различным.
6. Церемониальная функция. Так, во многих республиках президенты произносят клятву и вступают в должность на заседании парламента или одной из палат. Как особая честь рассматривается предоставление парламентской трибуны иностранному государственному деятелю (чаще всего - главе государства или правительства). Эта функция может показаться не столь уж и важной, так как в ней не проявляются какие-либо полномочия или прерогативы парламента. Вместе с тем данная функция подчеркивает значимость парламента как органа власти.

Если исходить из другого критерия - направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные. При выполнении и той и другой функции могут осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по принятию одноразовых ненормативных актов.

Структура парламента и его палат.

Парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента. По Конституции Югославии 1974 г. скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания, Сент-Китс и Невис, Федеративные Штаты Микронезии, Коморские Острова) существуют однопалатные парламенты.

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат - орган земельного представительства - палатой парламента, обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Федерального конституционного суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству либо путем назначения и т. п.). В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после Второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В отдельных государствах сохранение второй палаты - дань традиции, а в иных странах вторая палата - сдерживающий фактор на пути преобразований.

Иногда в некоторых унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллективов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В регионалистском государстве (Испания, Италия), которое может рассматриваться в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое "заимствование опыта" федерации до определенной степени оправданно. Однако в целом для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего обладают специфическим статусом, как уже говорилось, и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте.

Парламенты, как правило, считаются постоянно действующими органами. Между тем имеются перерывы в заседаниях легислатур - парламентские каникулы (один-два месяца или несколько дольше). В некоторых странах (Мексика, Португалия, Испания, Бразилия и др.) для обеспечения в этот период непрерывности парламентской деятельности создаются специальные органы, которые по-разному называются в разных странах, чаще всего - постоянная комиссия или постоянная депутатская комиссия. Количественный состав органа, действующего в период парламентских каникул - обычно порядка 1/15 общей численности парламентариев. В этот орган входят председатель парламента или председатели палат вместе со своими заместителями и депутаты от всех фракций пропорционально величине каждой фракции. Персональный состав утверждается решением однопалатного парламента или решениями палат. Такой орган вправе в случае необходимости созвать внеочередную сессию парламента и осуществляет некоторые полномочия легислатуры: например, наблюдает за деятельностью правительства (Испания, Португалия), дает согласие на зарубежные поездки президента страны (Португалия), решает вопрос о депутатском мандате и депутатской неприкосновенности (Испания, Португалия), утверждает назначения президента на некоторые дипломатические и военные должности (Мексика), рассматривает с правом отмены декреты-законы правительства (Испания), дает согласие на уход президента в отпуск и назначает лицо, временно исполняющее обязанности президента на этот срок (Мексика) и т. п. На первом же заседании парламента или палат этот орган отчитывается о своей работе.

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т. п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту.

Важнейшими органами современного парламента и его палат являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например в США каждые два года переизбирается 1/3 сенаторов, во Франции Сенат обновляется на 1/3 каждые три года и т. д.), то и состав постоянных комиссией (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность их работы (в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются значительно меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов) вникают в деловую или техническую сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно на первый план выступают политические аспекты. Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Важная роль в современных парламентах принадлежит партийным фракциям. Почти во всех странах роль партий на выборах в парламент весьма высока. Естественно, придя вместе в парламент, депутаты, принадлежащие к одной партии, проводят общую политику. Повестка дня заседаний палат парламента вырабатывается председателем палаты совместно с лидерами фракций. В некоторых парламентах в палатах имеются даже органы, состоящие из председателя палаты и лидеров партийных фракций. В некоторых парламентах депутатам запрещено выходить из фракции той партии, от которой они были избраны, а в случае выхода депутат утрачивает свой мандат.

В целях международного межпарламентского сотрудничества в законодательных органах создаются парламентские группы. В каждом парламенте создается одна парламентская группа, в которую имеет право, но не обязан, вступить каждый депутат. Как правило, все члены парламента вступают в парламентскую группу которая на своем общем собрании избирает председателя группы, при этом в двухпалатных парламентах избирают двух сопредседателей (по одному от каждой палаты). Парламентская группа формирует делегации как для двустороннего обмена визитами с каким-либо зарубежным законодательным органом, так и для участия в работе международных организаций межпарламентского сотрудничества.

Законодательная процедура.

Законодательная инициатива представляет собой начальную стадию законодательного процесса. Законодательная инициатива состоит во внесении в законодательный орган управомоченным на то лицом (субъектом законодательной инициативы) предложения о принятии закона, которое должно быть рассмотрено парламентом. Такое предложение может вноситься либо в форме текста проекта закона с сопроводительными документами (чаще всего в большинстве стран так и делается), либо в форме предложения, изложенного в общих выражениях, о разработке законопроекта с целью его принятия (инициатива в таком виде допускается, скажем, в Швеции, Италии).

Круг субъектов может быть различным. Например, в США на федеральном уровне в качестве субъектов законодательной инициативы могут выступать только парламентарии (сенаторы и члены Палаты представителей). В Болгарии наряду с депутатами вносить проекты законов может правительство. На Кубе кроме государственных органов и должностных лиц выдвигать законопроекты вправе и общественные объединения. Негосударственные организации обладают правом законодательной инициативы и в отдельных других странах (к примеру, церковь в Великобритании по вопросам, связанным с религией). В некоторых государствах право депутата инициировать закон ограничено требованием коллективного внесения законопроекта. Так, в Испании данное право принадлежит группам не менее 15 депутатов или 25 сенаторов. В ФРГ с законодательной инициативой могут выступить несколько депутатов, составляющих как минимум 5% состава Бундестага, или партийная фракция. В ряде стран допускается народная законодательная инициатива.

Законопроект может вноситься в любую из палат (США, Италия), только в нижнюю палату (Великобритания, Казахстан) или только в верхнюю палату (Колумбия в отношении некоторых видов законопроектов).

В отдельных странах некоторые субъекты законодательной инициативы до внесения проекта в парламент должны получить заключение о нем определенного органа. Так, в ФРГ все правительственные законопроекты рассматриваются в предварительном порядке Бундесратом, а проекты, подготовленные Бундесратом, направляются для предварительного рассмотрения в правительство. Во Франции перед внесением законопроекта правительством в парламент экспертиза этого проекта производится Государственным советом.

Рассмотрение законопроекта всегда происходит в палате парламента. Если парламент не делится на палаты, то это вовсе не свидетельствует об отсутствии палат, а означает, что парламент состоит из одной палаты. До вынесения на пленарное заседание законопроект в зависимости от своего содержания поступает в соответствующую отраслевую постоянную комиссию (отраслевой постоянный комитет), которая дает свое заключение. Могут также проводиться парламентские слушания, на которых предварительно обсуждается законопроект с привлечением экспертов, представителей общественности, деловых кругов.

Чаще всего используется процедура трех чтений законопроекта. В первом чтении законопроект утверждается на пленарном заседании концептуально, т. е. палата соглашается с той концепцией правового регулирования определенной области отношений, которая в него заложена. Далее уже (по крайней мере формально) концепция меняться не должна. Именно поэтому, если представлено несколько альтернативных проектов, все они рассматриваются только в первом чтении и из них выбирается один либо все отклоняются. Затем профильная отраслевая постоянная комиссия (постоянный комитет) готовит законопроект ко второму чтению. Наибольшая часть поправок поступает перед вторым чтением и в ходе него. Второе чтение посвящено постатейному утверждению проекта. Это означает, что утверждают статью за статьей; если есть поправки к статье, их обсуждают, а затем голосуют за ту или иную формулировку статьи. Очевидно, что постатейное обсуждение технически трудно проводить на пленарном заседании. Поэтому в некоторых странах (например, в Португалии) большинство законопроектов утверждают во втором чтении отраслевыми постоянными комиссиями. Правда, палата в любое время вправе изъять законопроект из рассмотрения комиссией и продолжить второе чтение на пленарном заседании. Кроме того, ряд законопроектов по наиболее важным вопросам должен рассматриваться только на пленарном заседании.

После второго чтения содержательные поправки вносить не разрешается. Уточняется и улучшается только редакция формулировок, а также устраняются внутренние противоречия в тексте. Они могут возникнуть в силу того, что в ходе второго чтения все внимание сосредоточено на отдельных статьях, а законопроект в целом не рассматривается. Поэтому могут быть одобрены такие формулировки в отдельных статьях, которые не согласуются друг с другом или противоречат друг другу. Именно для устранения противоречий, несогласованности статей и улучшения редакции формулировок и необходимо третье чтение. В то же время в ходе постатейного рассмотрения законопроекта его текст может претерпеть серьезные изменения по сравнению с первоначальным вариантом и стать в результате этого неприемлемым для части депутатов. В силу этого законопроект может быть отклонен в третьем чтении после того, как он был одобрен в первом и втором чтениях.

В некоторых странах может быть и меньшее количество чтений: к примеру, два (Польша, Швеция) или даже одно (в Испании, но в исключительных случаях). В некоторых случаях допускается и большее количество чтений.

Принятие законопроекта. В однопалатном парламенте закон считается принятым после его одобрения во всех трех чтениях. В двухпалатных парламентах закон должен быть принят в одинаковой редакции в обеих палатах. При этом в некоторых странах процедура рассмотрения законопроекта в целом одинакова (скажем, в США), а в других странах верхняя палата может лишь утвердить или отклонить закон, принятый нижней палатой, без права вносить в него поправки.

Если обе палаты могут вносить поправки, то закон в отдельных случаях может довольно долго курсировать из одной палаты в другую. Во Франции, например, в этом случае правительство может вмешаться, указав на необходимость принятия закона, в Индии президент в случае разногласий между палатами вправе созвать их пленарное заседание, на котором окончательное решение принимается простым большинством голосов от общего числа присутствующих на заседании парламентариев.

В некоторых странах предусмотрена возможность для нижней палаты преодолеть вето верхней. Так, в Великобритании для преодоления несогласия Палаты лордов с принятием закона Палате общин достаточно простого большинства голосов при повторном голосовании, но по прошествии не менее одного года после принятия закона в первый раз. В некоторых странах для преодоления негативной позиции верхней палаты в нижней палате необходимо абсолютное большинство голосов за закон (Испания), а в некоторых - квалифицированное большинство голосов (Япония). В любом случае во многих странах используется создание согласительных комссий для преодоления разногласий между палатами.

В мировой практике иногда (хотя и довольно редко) встречаются случаи, когда допускается принятие законов верхней палаты без участия нижней. К примеру, в Японии допускается принятие верхней палатой законов в случае крайней необходимости, когда нижняя палата распущена.

Промульгация закона. После принятия закона он поступает на подпись уполномоченному лицу, которым, как правило, является глава государства. Без этого закон не может вступить в юридическую силу. Собственно процедура подписания закона и направления его для обнародования и представляет собой промульгацию. Во многих странах глава государства может наложить вето (иногда только на весь закон целиком, а иногда на часть закона), но в Швеции, например, институт вето отсутствует. Существует несколько разновидностей вето. В частности, абсолютное вето преодолено быть не может. Однако в настоящее время абсолютное вето в мировой практике встречается крайне редко. Право абсолютного вето есть, как известно, у короля (королевы) Великобритании, но он им не пользуется уже более 300 лет. Отлагательное вето может быть преодолено повторным голосованием в парламенте, но для этого необходимо, по общему правилу, либо абсолютное, либо даже квалифицированное большинство голосов, хотя в Индии требуется простое большинство голосов для преодоления вето президента.

В США есть весьма специфический институт - так называемое "карманное вето" президента. Дело в том, что президент должен подписать закон или вернуть в Конгресс (наложив вето) не позже чем через 10 дней после того, как закон к нему поступил. Но если закон принят меньше чем за 10 дней до окончания сессии, то президенту, если он хочет наложить вето, закон некуда вернуть. На новой сессии Конгресса вся работа начинается как бы с чистого листа, и вернуть в Конгресс закон, принятый на предыдущей сессии, нельзя. Поэтому получается, что президент как бы носит "закон в кармане", ожидая, когда Конгресс примет его заново и пришлет на подпись. Но в этом случае всю процедуру внесения законопроекта, рассмотрения и принятия закона надо начинать сначала.

Опубликование (разновидность обнародования) представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, хотя парламент обычно не принимает в этом активного участия. В принципе, принятый и подписанный управомоченным лицом закон не может не быть опубликован. В то же время публикацию можно несколько затянуть, а с датой опубликования связана, как правило, дата вступления закона в силу.

2. Глава государства.

Институт главы государства.

Глава государства - это институт, представляющий государство. Разнообразие функций главы государства в разных странах вызывает трудности для более точного определения данного института.

Институт главы государства можно обнаружить не во всех республиках. Например, не было органа, который бы с полным правом можно было назвать главой государства в Древних Афинах в период расцвета демократии. Не было, по сути, главы государства и в ряде городов-государств в средневековой Италии в определенные исторические периоды. Формально не было органа, который можно было бы в полной мере охарактеризовать как главу государства в Женеве после провозглашения республики в 1536 г. В Конституции Грузии не был предусмотрен пост главы государства. Такового не было первоначально и в советских республиках. Однако в настоящее время более 70% существующих на Земле стран имеют в качестве главы государства президентов, другие страны имеют глав государств в другом статусе.

В большинстве современных государств действует единоличный глава, которым может быть избранное должностное лицо (чаще всего такой глава государства называется президентом) или монарх, замещающий свой пост по наследству.

В то же время в некоторых странах имеется коллегиальный, а не единоличный глава государства. Например, в Швейцарии функции главы государства и правительства осуществляются коллегиальным органом - Федеральным советом, который избирается сроком на четыре года парламентом в составе семи членов. Как правило, в его состав входят представители разных партий, т. е. он формируется на относительно широкой коалиционной основе. Председательствует в Федеральном совете президент, который избирается сроком на один год поочередно из состава его членов и выполняет чисто представительские функции. Конституция Швейцарии не предусматривает права парламента отправлять Федеральный совет в отставку досрочно. Однако некоторые рычаги парламентского контроля за органами исполнительной власти имеются. Так, Федеральный совет ежегодно отчитывается перед федеральным собранием, а кроме того, последнее осуществляет высший надзор за федеральной администрацией и рассматривает жалобы на административные решения Федерального совета, которые не входят в компетенцию Федерального суда.

Наряду со Швейцарией коллегиальный глава государства в настоящее время есть в Государстве Босния и Герцеговина (с 1992). В XX в. имелись и другие примеры коллегиальных глав государств: в Польше (1952-1989), в Ираке (1958- 1963), в Йемене (1990-1994) и иных странах.

Есть примеры сочетания единоличного и коллегиального президентства. Так, в соответствии с действующей Конституцией 1982 г. в Китае полномочия главы государства осуществляются совместно Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей и Председателем КНР, избираемым указанным Собранием. В Уругвае Конституция 1917 г. (действовала до 1951 г.) предусмотривала сочетание в исполнении функций главы государства единоличного и коллективного начал. А в результате конституционного пересмотра 1951 г. (вплоть до принятия новой Конституции в 1967 г.) главой государства стал коллегиальный орган -- Национальный правительственный совет.

Порядок замещения поста главы государства и прекращения его полномочий.

К кандидатам на пост президента предъявляются особые требования. Прежде всего обязательно чтобы кандидат был гражданином соответствующего государства и обладал избирательными правами. В некоторых государствах (США, Казахстан) к выборам допускается только гражданин по рождению, проживающий на территории страны в течение определенного срока: в Казахстане и Грузии - 15 лет, в США - 14 лет, в Азербайджане и Узбекистане - 10 лет, в Болгарии и Монголии - пять лет, в Литве - три года. В отдельных странах специально оговаривается знание государственного языка (Казахстан). Для кандидатов в президенты установлен повышенный возрастной ценз: в Никарагуа - 25 лет, в Венесуэле и Доминиканской Республике - 30 лет, в Австрии, Венгрии, Мексике, Португалии, США, Узбекистане - 35 лет, в Германии, Греции, Египте, Литве, Турции, Казахстане - 40 лет, в Монголии - 45 лет, в Италии -50 лет. В некоторых странах устанавливается не только минимальный, но и максимальный возрастной предел. Так, в Мозамбике кандидат в президенты должен быть не моложе 40 лет и не старше 65 лет, в Кыргызстане - не моложе 35 лет и не старше 65 лет.

Могут быть предъявлены и другие требования. Например, для того чтобы баллотироваться на президентских выборах, кандидату в Турции и Азербайджане необходимо иметь высшее образование, а на Филиппинах достаточно уметь читать и писать. В Австрии не имеют пассивного избирательного права на президентских выборах члены императорских семей или домов. В Никарагуа не имеют права выдвигать свои кандидатуры родственники действующего президента.

Полномочия монарха прекращаются с его смертью или в результате отречения (здесь не рассматриваются такие чрезвычайные обстоятельства, как революция).

Срок полномочий выборного главы государства колеблется обычно от четырех до семи лет, хотя капитан-регенты в Сан-Марино избираются на шесть месяцев, а папа Римский пожизненно. Переизбрание на новый срок в одних странах никак не ограничено (Италия, Франция, Индонезия, Египет). В других государствах одно и то же лицо не может быть избрано более чем на два срока (США, Польша, Хорватия, Никарагуа). В Мексике, Боливии, Эквадоре, Нигере, Республике Корея одно и то же лицо вообще не может быть избрано президентом второй раз.

В случае нарушения законов государства президент может быть отрешен от власти путем импичмента. В двухпалатных парламентах обычно одна палата выступает инициатором, а верхняя рассматривает вопрос об отрешении президента от должности по процедуре, близкой к судебной. В однопалатном парламенте возбудить дело могут часть депутатов, а затем весь парламент целиком его рассматривает. Отстранение президентов по этой процедуре происходит крайне редко. Например, в конце XX — начале XXI века были отрешены от должности президенты: Бразилии Фернанду Колор (1990—1992) и Дилма Русеф (2011—2016), Перу — Альберто Фухимори (Конгресс не принял его добровольной отставки и провёл процедуру импичмента с запретом на политическую деятельность), Индонезии — Абдуррахман Вахид, Южной Кореи — Пак Кын Хе и Литвы — Роландас Паксас. Импичмент Паксаса (2004) при этом стал единственным принятым импичментом главы государства в Европе. Иногда президенты сами подают а отставку, чувствуя серьезность обвинений. Так поступил, например, президент США Р. Никсон в 1974 г.

Полномочия главы государства.

Нельзя не обратить внимания на тот факт, что, несмотря на большую или меньшую универсальность статуса главы государства в современном мире, функционирование целого ряда моделей президентства выявляет их зависимость от различных политических режимов и разных форм правления. В то же время такой вывод может быть отнесен не только к президентам, а вообще к главам государств вне зависимости от того, каким способом замещается данная должность, и от того, является глава государства единоличным или коллегиальным и т. д. При этом прослеживается очевидная взаимосвязь между формой государства и действительным местом главы государства в конституционном механизме власти.

Объем полномочий и реальные возможности по их осуществлению у главы государства в различных странах отнюдь не совпадают. Так, для государств, в которых установлена парламентарная форма правления, характерна незначительная роль главы государства. При этом за ним законодательно может быть закреплен весьма небольшой круг правомочий (например, в Швеции за королем сохраняются главным образом представительские функции, а также право заседания во Внешнеполитическом комитете). В других странах формально глава государства обладает широкими правами, однако на деле осуществляет свои функции по инициативе других государственных органов (чаще всего премьер-министра). Например, в ФРГ (как и в других парламентарных республиках) федеральный президент вправе досрочно распустить Бундестаг, но фактически он может сделать это лишь в результате инициативы федерального канцлера и на основе жестких законодательных положений. Большими полномочиями обладает и монарх Великобритании, однако они реализуются только по инициативе премьер-министра.

В президентских республиках и дуалистических монархиях возможности главы государства гораздо шире. Главе государства вверяется исполнительная власть, он может в большей или меньшей степени воздействовать на органы законодательной и судебной власти. Вместе с тем в президентских республиках глава государства, как правило, не имеет права досрочного роспуска парламента или его отдельных палат.

Еще значительнее прерогативы и реальные возможности главы государства в республиках со смешанной формой правления. Аккумулируя в своих руках полномочия, характерные для главы государства парламентарной и президентской республик, президент, например, Франции превратился в один из ключевых институтов государственного механизма этой страны. Естественно, наибольшими прерогативами наделен глава государства абсолютной монархии, а также глава государства в монократической республике. Например, во многих странах (в первую очередь это касается президентских республик и республик со смешанной формой правления) президент по должности является главнокомандующим вооруженными силами.

При главе государства могут создаваться различные совещательные и иные специализированные государственные органы. В настоящее время, например, в Португалии имеется Государственный совет, в Греции - Совет Республики. Фактическая роль таких органов зависит как от реального статуса главы государства, поскольку их основные решения реализуются главным образом через акты главы государства, так и от готовности самого главы государства прислушиваться к мнению, сформулированному в рекомендательных решениях этих органов.

3. Правительство.

Особенности института правительства.

В любом государстве независимо от того, признается или нет принцип разделения властей, имеются органы, которые осуществляют текущее руководство делами страны, претворяют в жизнь внутри- и внешнеполитические решения. В современных условиях система таких органов возглавляется институтом, получившим наименование правительства. В своей деятельности правительство тесно связано с главой государства.

Правительство стремилось к определенному обособлению от царствующего монарха в разные эпохи и в различных регионах Земли. Так, на Востоке с давних времен известен институт визиря. Иногда в отдельных странах визири, возглавляющие государственный аппарат, фактически обладали большей властью, чем монархи, у которых они формально служили. В европейских абсолютных монархиях активно развивались институты министров и первых министров. При королях и императорах создавались различные органы, пользовавшиеся реальным влиянием на управление странами. Конечно, в условиях самодержавия такие органы обладали лишь совещательными полномочиями, а окончательное решение оставалось за монархом. Поэтому, естественно, не только не было речи о разделении власти, но и реальное распределение полномочий зачастую нарушалось, чему способствовало также то, что основную часть членов различных коллегиальных органов составляли одни и те же лица. Однако сами по себе предпринимавшиеся время от времени попытки разграничить предметы ведения указанных совещательных органов показывают объективное существование функциональных различий у разных групп полномочий, принадлежавших абсолютному монарху, и стремление в условиях усложнения государственного управления облегчить ему задачу реализации принадлежавших ему же одному функционально отличных друг от друга групп полномочий.

Будучи социально значимой функцией государственно-властвующего субъекта, исполнительная власть осуществляется в конкретных политико-исторических условиях разным набором государственных органов. В частности, роль различных государственных органов в реализации исполнительной власти связана с формой правления.

В президентских республиках правительство - только совещательный орган при главе государства, которому вверяется исполнительная власть. В абсолютных монархиях формально ситуация такая же, однако на деле многое зависит от личностных качеств самого монарха: при слабом монархе роль правительства возрастает, а при сильном монархе падает. В парламентарных странах и странах со смешанной формой правления (в некоторых дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках) правительство выступает как основной самостоятельный орган исполнительной власти и роль его повышается в условиях политического противостояния главы государства и законодательного органа. В таких странах правительство подотчетно парламенту и действует, пока получает от парламента доверие. Такое доверие в некоторых странах выражается не в виде формального одобрения программы формируемого правительства, а отсутствием предложений о вынесении резолюции порицания Такое молчаливое согласие с деятельностью правительства именуют иногда "негативным парламентаризмом". В других странах правительству необходимо одобрение его программы, чтобы приступить к работе. Такой характер взаимоотношений правительства и парламента именуется "позитивным парламентаризмом".

Вместе с тем надо иметь в виду, что положение правительства в государствах со смешанной формой правления осложняется ответственностью, которую они также несут перед главой государства. Но в любом случае в парламентарном государстве и в государстве со смешанной формой правления правительство должно заручиться поддержкой большинства членов парламента. Поэтому, как правило, правительство в таких государствах формируют партия или блок партий, располагающий большинством мест в парламенте. Но именно тот факт, что правительство опирается на парламентское большинство, дает ему огромные возможности воздействия на политическую и социально-экономическую жизнь общества. Это не означает, однако, что правительство в состоянии запросто манипулировать парламентом. Механизм принятия решений в парламенте, гласность заседаний представительного органа и другие факторы позволяют парламентской оппозиции оказывать определенное влияние на деятельность парламента. В то же время опора на парламентское большинство раскрывает перед правительством широкие возможности.

Порядок формирования правительства и его ответственность.

Органы исполнительной власти, в том числе правительство, формируются обычно путем назначения. Такой способ формирования органов, как назначение, может осуществляться как единоличным, так и коллегиальным органом. Вместе с тем по форме назначение коллегиальным органом может быть весьма похожим на избрание таким же коллегиальным органом другого органа. Однако при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что это лишь внешнее сходство. При назначении, производимом коллегиальным органом, голосование осуществляется, как правило, по одной кандидатуре на одно место (хотя иногда встречается иное), а следующая кандидатура выдвигается обычно в том случае, если отклонена данная. В ходе же избрания принципе предоставляется возможность выбора из нескольких кандидатов.

Обычно правительство формируется главой правительства. Соответственно в абсолютных монархиях, президентских и монократических республиках правительство формирует сам глава государства. Вместе с тем между этими двумя формами правления по порядку назначения имеются существенные различия. Так, монарх сам назначает членов правительства без необходимости одобрения его действий каким-либо иным государственным органом. Обычно, как показывает практика современных абсолютных монархий (как, впрочем, и история), при назначений принимается во внимание родственная (клановая) принадлежность к правящему дому.

В монократических республиках ситуация близка к абсолютной монархии. При назначениях родственные отношения, конечно, могут иметь определенное значение, но все же большое значение имеет политико-клановая или партийная принадлежность.

В президентских республиках назначения президента на ключевые должности исполнительной власти должны быть утверждены парламентом или одной из его палат (чаще всего верхней). Отклонение того или иного лица влечет за собой необходимость для президента подыскать новую кандидатуру. При этом президент, естественно, подбирает кандидатов из той же партии, к какой он сам принадлежит. На Филиппинах для назначения министра требуется одобрение Комитета по парламентским назначениям, который состоит из председателя Сената и 24 членов (по 12 от каждой из палат парламента), избранных пропорционально численности партийных фракций. Одно из немногих исключений - Коста-Рика. Согласно Конституции этой страны президент имеет право свободно назначать и смещать министров правительства.

В дуалистических монархиях порядок может несколько различаться. В некоторых из них ситуация близка к положению дел в абсолютных монархиях, а в некоторых монарх все же вынужден заручиться поддержкой парламента в своих назначениях на должности в правительстве и органах исполнительной власти, что сближает их с парламентарными монархиями, а также парламентарными и полупрезидентскими республиками. В последних назначения производится таким образом, чтобы правительство опиралось на парламентское большинство.

Вместе с тем в парламентах далеко не всегда имеется устойчивое большинство, а иногда ни одна партия в парламенте не имеет абсолютного большинства. В таких условиях партии, располагающей относительным большинством, приходится создавать коалиции или искать неформальной поддержки других партий в парламенте. Все это значительно осложняет процесс назначения главы правительства и формирования его самого.

В Бельгии и Нидерландах появились даже институты форматоров и информаторов, назначаемых специально для формирования правительства. После парламентских выборов монарх назначает форматора, в задачу которого входит формирование правительства. Форматор ведет переговоры в парламенте, встречается с видными политическими деятелями и лидерами партий для того, чтобы состав и программа сформированного правительства получили поддержку большинства парламентариев. Иногда монарху приходится сменить нескольких форматоров, прежде чем удастся подготовить список членов правительства. Чаще всего форматора, успешно справившегося с задачей, назначают главой правительства, хотя были случаи, когда премьер-министром назначали другого человека. В любом случае даже подбор форматора - дело непростое. Поэтому для того чтобы правильно выбрать форматора, зачастую назначают информатора. Последний проводит переговоры для выяснения настроений и расстановки сил в парламенте. В качестве информатора назначают обычно политика, который сам по тем или иным причинам (возраст, отсутствие амбиций, принадлежность к небольшой партии и т. д.) не может претендовать на должность главы правительства, но пользуется авторитетом в парламентских и партийных кругах. Известны случаи, когда назначались сразу два информатора (по одному от двух крупнейших партий). Однако, несмотря на это, в некоторых случаях формирование правительства растягивается на месяцы. Так, в Нидерландах король Виллем-Александр привел к присяге новое правительство страны 2 июля 2024 г., спустя более чем семь месяцев после всеобщих выборов.Возглавил его беспартийный бывший глава службы общей разведки и безопасности Нидерландов Дик Схоф, который стал компромиссной кандидатурой на этом посту.

Формально премьер-министра назначает глава государства, но есть страны, где обходятся без этого. Например, в Швеции глава правительства избирается Риксдагом (однопалатным парламентом) по предложению тальмана (председателя парламента). Избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство парламентариев (т. е. в пользу кандидата считаются голоса воздержавшихся). Назначение избранного таким путем премьер-министра оформляется постановлением Риксдага.

В Израиле по Основному закону 1992 г. "О правительстве" премьер-министр избирался непосредственно населением одновременно с выборами депутатов Кнессета (однопалатного парламента). Избранный таким образом премьер-министр формировал правительство, состав которого должен был быть одобрен Кнессетом. Если такого одобрения получить не удавалось, то и правительство не приступало к работе, и парламент мог быть распущен. Однако могли быть проведены и отдельные выборы премьер-министра. Выборы премьер-министра непосредственно населением - исключительное явление в мировой практике формирования правительства. В настоящее время выборы премьера в Израиле отменены и его назначает президент страны по итогам парламентских выборов.

При назначении на должность министра к кандидату могут предъявляться установленные законом требования. Прежде всего, министр должен быть гражданином государства, в котором его назначают министром. В некоторых странах вводятся возрастные ограничения. Так, в Бразилии, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Мексике, Эквадоре - не моложе 30 лет. В некоторых странах (Австрия, Нидерланды, Франция) члены правительства не могут быть депутатами, в других (Австралия, Великобритания, Индия), наоборот, только депутаты могут быть назначены членами правительства.

Правительство несет прежде всего политическую ответственность за результаты своей деятельности. В абсолютных монархиях, ряде дуалистических монархий, президентских и монократических республиках правительство несет ответственность только перед главой государства. В парламентарных монархиях и республиках правительство несет ответственность перед парламентом (или одной из его палат), в смешанных республиках и некоторых дуалистических монархиях правительство несет ответственность как перед главой государства, так и перед парламентом.

Парламентская ответственность находит выражение в институтах резолюции порицания и вотума недоверия (доверия). Резолюция порицания принимается парламентом (соответствующей палатой) по инициативе группы депутатов, в то время как вопрос о доверии ставит перед парламентов правительство. В парламентарных монархиях и республиках, полупрезидентских республиках и некоторых дуалистических монархиях правительство несет коллективную ответственность. Это означает, что правительство несет ответственность целиком как единый орган вне зависимости от позиции того или иного члена правительства. Отставка главы правительства влечет за собой обязательный уход всего правительства.

Вопросы, связанные с ответственностью правительства, ведомств, отдельных должностных лиц, могут быть подняты по результатам деятельности контрольных органов. Собственно говоря, контрольные функции присущи в той или иной степени практически всем государственным органам. При этом государственные органы осуществляют как внутренний контроль (т. е. в рамках самого органа или определенной отраслевой системы органов), так и внешний (т. е. органы одной ветви власти осуществляют контрольные полномочия в отношении органов других ветвей власти). Вместе с тем существуют органы, главной задачей которых является осуществление контроля в той или иной области. Так, деятельность по надзору за соблюдением законности в ряде стран осуществляет прокуратура. Особенностью контрольных органов является то, что они проводят проверки, оценивают деяния должностных лиц, действия органов власти и организаций, изданные ими акты, но сами не проводят управленческой работы. Контрольные органы не образуют единой системы. Органы, исполняющие главным образом контрольные функции, складываются обычно в несколько отдельных систем государственных органов. Например, органы прокуратуры и органы конституционного контроля в системе органов государства существуют в качестве самостоятельных подсистем.

Так, специальными полномочиями по контролю за расходованием бюджетных средств обладают органы, формируемые парламентами или при активном участии парламента. Во Франции, Бразилии, Алжире, Испании и ряде других государств такой орган именуется Счетной палатой; в Польше - Высшей палатой контроля; в Нидерландах - генеральной счетной палатой; в Никарагуа - Генеральным контрольным органом. В Швеции парламент назначает ревизоров, в Ирландии президент по представлению нижней палаты Парламента назначает Контролера и Генерального аудитора. Эти органы, хотя имеют различные названия (однако значительное количество стран предпочитает наименование "счетная палата"), обладают сходными полномочиями: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, контроль за законностью и своевременностью движения средств государственного бюджета и т. п. Для осуществления своей деятельности такие органы наделяются, как правило, широкими полномочиями. Например, Конституция Бангладеш наделяет генерального контролера и генерального аудитора (это одно должностное лицо) правами по проверке счетов всех публичных учреждений и государственных органов, а также по финансовой публичной деятельности должностных лиц. Правда, имеются страны, где доступ к счетам определенных государственных институтов (к примеру, вооруженных сил) ограничен. Говоря о таких органах финансового контроля за использованием бюджетных средств, нельзя не отметить, что намечается тенденция придания этим органам и должностным лицам все более широких полномочий. При этом данные органы рассматриваются именно как органы финансового, а не политического контроля и формируются из числа опытных специалистов.

Структура и порядок деятельности правительства.

Организационная структура правительства в различных странах, как правило, сходна, хотя могут встречаться определенные отличия. Обычно в состав правительства входят министры и другие должностные лица (как это предусмотрено законодательством). Ввиду необходимости повышения эффективности работы правительства, усиления оперативности принятия и исполнения решений в рамках этого органа исполнительной власти формируется обычно орган более узкого состава, который и выполняет собственно функции правительства. В ряде стран континентальной Европы (например Португалия) такой орган именуется Советом министров, в Великобритании - Кабинетом министров, в некоторых франкоязычных странах Африки - Советом кабинета и т. д. В этот узкий по своему составу орган входят глава правительства, его заместители и министры (хотя в некоторых странах должностные лица, называющиеся в большинстве стран министрами, могут иметь и иное наименование).

Во многих странах в правительство наряду с министрами, возглавляющими отраслевые министерства и другие ведомства, входят так называемые государственные министры, или министры без портфеля. Они не возглавляют конкретные центральные органы управления, но их статус в правительстве несколько выше, чем у обычных министров, и они сосредоточивают свою деятельность исключительно в правительстве и его внутренних органах. Правда, в некоторых странах (например, в Великобритании) статус должностных лиц, также называющихся государственными министрами, ниже статуса обычных министров.

Высшие органы, осуществляющие исполнительную власть, в своей деятельности опираются на центральные и местные отраслевые органы управления. Примечательно, что исторически специализированные отраслевые органы управления, обладающие властными полномочиями, появились раньше особого коллегиального органа, координирующего работу всех отраслевых управленческих органов и отвечающего за исполнительную сферу реализации власти.

Исполнительный аппарат. Для претворения в жизнь решений государственных органов и повседневной реализации управленческой деятельности необходим аппарат, состоящий из чиновников-специалистов. Современное государство нуждается в довольно разветвленном управленческом аппарате, состоящем из специализированных подразделений. В современном правовом государстве служащие должны действовать в соответствии с принципом законности, т. е. с соблюдением норм законов, а также обычаев, судебных прецедентов и т. п. Именно такая их работа и призвана обеспечить положение, когда правят законы, а не личности. Как ни парадоксально это может показаться на первый взгляд, но именно формально политически нейтральное и профессиональное чиновничество в условиях демократии способно претворять в жизнь самые разнообразные политические решения: ведь стратегическая политическая линия государства одобряется высшими эшелонами власти. Затем эта стратегическая линия воплощается в законах и иных постановлениях органов государственной власти, которые ложатся в основу деятельности государственных служащих. В современных государствах, как правило, должности ниже министров и руководителей ведомств носят уже формально неполитический характер, т. е. это означает что в своих действиях чиновники обязаны руководствоваться соответствующими юридическими нормами, а не своими политическими убеждениями.

Естественно, формальная политическая нейтральность чиновников предполагает их лояльность существующему конституционному строю. А конституционный строй представляет собой правовое выражение политического строя, экономического строя, социального строя. В данной связи необходимо отметить, что в демократическом государстве такая лояльность означает неукоснительное исполнение нормативных предписаний, основанных на конституции и развивающем ее законодательстве при сохранении за государственным служащим полной свободы политических убеждений, если только эти убеждения не влекут за собой нарушений законодательства и неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей. Всякие попытки контролировать политические убеждения государственных служащих, а также увольнения чиновников или отказ в приеме на государственную службу лиц по тем мотивам, что они разделяют какие-либо политические убеждения, нежелательные для действующего правительства, хотя нет никаких оснований считать, что такие служащие или кандидаты на должность проявили или проявят неуважение к действующему законодательству, у них отсутствует беспристрастность или они не обладают необходимой квалификацией, являются отступлениями от принципов демократии.

Назначение широко используется при формировании различных государственных органов. Но главным образом назначение применяется при формировании органов государственного управления, а в отдельных странах - судебных органов. В ряде стран назначению на определенные должности государственной службы предшествует проведение конкурса, способствующего подбору наилучших кандидатов. С этой целью среди других документов, представляемых соискателями для допуска к конкурсу, должны быть поданы характеристики и рекомендации, а в ходе конкурса соискатели подвергаются экзаменам и иным испытаниям, помогающим определить уровень их знаний и профессиональных навыков, а также способности. Конкурс может предполагать существование определенного испытательного срока, который предшествует назначению на должность и предоставляется всем претендентам. Таким образом, при конкурсе возможна конкуренция. Итоги испытательного срока, результаты экзаменов и иных испытаний, данные, имеющиеся в поданных документах, рассматривает специальная конкурсная комиссия, которая дает рекомендации компетентному единоличному или коллегиальному органу, осуществляющему с учетом этих рекомендаций назначения.

Принципы деятельности. В большинстве современных демократических государств в настоящее время законодательно закреплены положения, нацеленные на то, чтобы соблюдение юридических норм занимало центральное место в деятельности любого чиновника. В таких государствах кадровому служащему, соблюдающему юридические нормы, обеспечивается невозможность увольнения, снижения оклада, перевода в другую местность, затруднения карьерного роста по произволу начальства, другими словами, кадровому государственному служащему даются гарантии независимости и подчиненности в первую очередь юридическим нормам, сравнимые с гарантиями независимости, устанавливаемыми для судей. В то же время такие гарантии вовсе не подрывают служебную дисциплину, поскольку своевременное и точное исполнение указаний и распоряжений начальника, отданных в рамках его компетенции, закрепленной в законах и принятых на основе законов подзаконных актах, является должностной обязанностью каждого чиновника, а неисполнение или ненадлежащее исполнение таких законных указаний и распоряжений рассматривается как нарушение юридически закрепленных должностных обязанностей и может служить основанием для дисциплинарного наказания или увольнения. Другое дело - указания и распоряжения начальника, нарушающие юридические нормы. Чиновник вправе обжаловать их в соответствующем порядке, а их исполнение может повлечь наказание. Основанием для дисциплинарного взыскания или увольнения служащего является нарушение юридических норм в отношениях с гражданами. При этом предусмотрены процедуры, призванные оградить честного чиновника от несправедливых наговоров и одновременно не допустить того, чтобы виновный избежал наказания. Конечно, нет ни одной страны, где все работало бы идеально, везде есть свои проблемы, однако, несомненно, правовые основы функционирования государственного аппарата крепче там, где этому вопросу уделяют больше внимания.

Наряду с принципом законности можно назвать такие, как следование публичному интересу, справедливость и беспристрастность. Указанные принципы дополняет еще один - равное отношение ко всем людям, что означает недопустимость дискриминации. Важным принципом в условиях демократии является гласность в работе государственного аппарата, а также открытость для взаимодействия с общественностью. В современных условиях в демократических государствах все большее значение приобретают два направления в реализации государственного управления: одно - обеспечении внутренней скоординированности целей административного аппарата, а второе - деятельность в отношении общества. Именно в сфере решения основных задач, стоящих перед демократическим обществом, и следует искать возможность для сотрудничества с неправительственными организациями в качестве основы гражданского общества.

В ряде стран (Португалия, Франция, Бразилия и др.) система государственных управленческих органов официально именуется администрацией. Необходимо обратить внимание на то, что во многих странах понятие "администрация" употребляется в двух значениях: во-первых, это некоторая организация, система органов, уполномоченных на решение публичных либо государственных задач; во-вторых, это некоторая деятельность, причем когда эту деятельность осуществляет государство, то это государственная администрация; когда же эту деятельность осуществляют также другие институты и органы, то это публичная администрация. Но в то же время надо иметь в виду, что в разных странах могут быть различные подходы к понятию администрации.

Компетенция и порядок деятельности. Как правило, в конституциях не содержится подробного перечня полномочий правительства. Об этом обычно говорится в самых общих чертах. Это связано, во-первых, с существованием довольно устойчивых представлений о том, чем должно заниматься правительство, поэтому не требуется специальных уточнений, а во-вторых, это явилось следствием необходимости оставить за правительством определенное свободное поле деятельности, для того чтобы правительство могло оперативно реагировать на неожиданно возникающие новые проблемы. Вместе с тем в некоторых конституциях (Япония, Беларусь) все же постарались дать более или менее подробный перечень полномочий правительства.

Обычно к компетенции правительства относятся: руководство органами исполнительной власти; реализация мер по осуществлению основных направлений внутренней и внешней политики; обеспечение охраны правопорядка и защита прав человека; исполнение правовых актов; составление и реализация государственного бюджета; управление государственным имуществом и т.д.

Правительство обладает правом издавать нормативные акты. Такие акты носят подзаконный характер и обычно предназначены для регламентации исполнения законов. В то же время во Франции на конституционном уровне закреплена концепция, согласно которой парламент вправе принимать законы только в строго оговоренных сферах. Все остальные сферы открыты для так называемой самостоятельной регламентарной деятельности правительства. В итоге получается, что правительство реально принимает акты, имеющие силу закона во многих областях, куда парламентским законам путь закрыт. Такой подход отразил общую тенденцию, прослеживающуюся в Конституции Франции 1958 г., к принижению роли парламента. Примеру Франции последовал ряд Франкоязычных африканских стран.

В то же время в ряде стран правительство вправе по уполномочению парламента принимать акты, имеющие силу закона (делегированное законодательство). Парламент принимает специальный закон, которым он предоставляет правительству на определенный срок право принятия нормативных актов, имеющих силу закона, в четко установленной сфере. Передача парламентом полномочий правительству объясняется необходимостью принятия различного рода законов технического характера. При этом у парламента остается право контроля за принятием таких нормативных актов. Парламент может отметить акт, принятый правительством в рамках делегированного законодательства, аннулировать закон о предоставлении правительству законодательных полномочий. Правительство не может воспользоваться правом, предоставленным указанным законом, если истек срок, на который делегированы полномочия; если парламент распущен или истек срок его полномочий; если правительство ушло в отставку.

Обычно правительство самостоятельно регламентирует свою деятельность. Основная форма работы правительства - проведение его очередных (и внеочередных) заседаний. В этих заседаниях принимает участие не назначенные в правительство члены его узкого по составу внутреннего органа (кабинета и т. п.), который и принимает решения от имени правительства. В парламентарных государствах подобные заседания проводятся обычно один (Великобритания, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) и даже три (Норвегия) раза в неделю. Повестка дня таких заседаний определяется премьер-министром. Большинство вопросов, выносимых на заседания, подготавливают соответствующие министры.

Важной формой работы кабинета в ряде стран является деятельность его различных комитетов. Деятельность таких комитетов повышает оперативность решения различных вопросов, но снижает степень его коллегиальности.

4. Судебные органы и органы правосудия.

Судебные органы

Обеспечение надлежащего применения права, в том числе разрешение конфликтов на основе действующего права, представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства. Постепенно в течение исторически длительного времени судебные институты обособились и составили самостоятельную систему государственных органов. В современном демократическом государстве обеспечение независимости суда рассматривается как первоочередная задача нормального функционирования как судебной системы, так и всей системы государственных органов в целом.

Независимость суда. В 1985 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию "Основные принципы независимости судебных органов". Согласно этой резолюции независимость судей и судебных органов должна быть провозглашена, закреплена в конституционном и текущем законодательстве, а также обеспечена государством, при этом государство обязано предоставлять судебным органам соответствующие средства, позволяющие им надлежащим образом исполнять их функции. Помимо этого, по данной резолюции все государственные органы и негосударственные организации обязаны уважать независимость судов и судей и не вмешиваться ни в какой форме в отправление правосудия; в то же время судебные органы образуют самоуправляющуюся систему, а судьи обязаны быть беспристрастными и подчиняться в своей деятельности исключительно закону. Не только универсальные международные организации, но и региональные международные организации уделяют пристальное внимание принципу независимости судей. К настоящему времени принцип независимости суда нашел закрепление в конституционном и текущем законодательстве большинства стран мира.

Независимость судей во многих странах связывают с особым порядком назначения, с принципами несменяемости и непереводимости судьи без его согласия. К судьям предъявляются определенные требования, в том числе квалификационные. Возрастной ценз иногда устанавливается законом (в ряде стран от 25 лет), а иногда сложившейся практикой (к примеру, во Франции и Великобритании судьями назначают, как правило, лиц не моложе 40 лет). При этом для разных уровней судебной системы, как правило, существует разный возрастной ценз. Обычно судьи назначаются вначале на определенный срок (от трех до десяти лет), а затем пожизненно. Однако и при пожизненном назначении они обязаны уйти в отставку по достижении предельно допустимого возраста (в Великобритании, например, 72 лет, в Японии 65 лет). На судей распространяется принцип несовместимости должностей: судья не вправе занимать иные государственные должности, муниципальные должности, вообще заниматься другой оплачиваемой работой (в некоторых странах устанавливаются исключения для преподавательской, научной и иной творческой деятельности), заниматься коммерцией. Для мировых судей, которые являются в большинстве стран непрофессиональными судьями и могут не получать зарплату или иное вознаграждение за осуществление судейских функций, список ограничений несколько короче. При назначении на конкретные судейские должности принимаются во внимание родственные связи, чтобы избежать семейственности и конфликта интересов.

Между тем независимость суда не представляет собою некую самоцель, но должна служить адекватному правоприменению и защите прав человека. Как показывает опыт некоторых стран, абсолютизация независимости суда может привести к судебному произволу, который ничуть не лучше произвола административного. Судьи - такие же люди, как и представители законодательных и исполнительных органов, за деятельностью которых осуществляется контроль. Система сдержек и противовесов в большинстве зарубежных государств работает и в отношении судов. Так, к примеру, в Великобритании и США судьи могут быть отстранены от должности путем специальной парламентской процедуры - импичмента.

В США в большинстве штатов судьи избираются гражданами на определенный срок, т. е. на новый срок судья может быть и не переизбран. В некоторых штатах существует даже возможность досрочного отзыва судьи избирателями. В 14 штатах Америки судьи назначаются губернатором по представлению судейского комитета, но через определенное время они должны получить поддержку большинства избирателей. Если такой поддержки в ходе голосования получить не удалось, судья обязан уйти в отставку.

Аналогичная норма содержится и в Конституции Японии (ст. 79). Согласно этой статье назначение судей Верховного суда подлежит пересмотру народом при проведении первых после данного назначения выборов в Палату представителей (нижняя палата парламента) и повторному пересмотру - при проведении первых выборов в Палату представителей по прошествии десяти лет. Затем процедура повторяется в том же порядке. Если большинство избирателей высказываются за смещение какого-либо судьи, данный судья увольняется; предусмотрена Конституцией Японии и процедура импичмента.

В ряде европейских государств дисциплинарными функциями (в том числе правомочием по увольнению) в отношении судей обладает специальный орган - Высший совет магистратуры, в формировании которого принимает участие и само судейское сообщество. Впервые Высший совет магистратуры, появился в Италии в начале XX в. Позже по примеру Италии такой орган создали у себя многие государства. Вместе с тем в разных странах имеется определенная специфика в составе, порядке формирования и способах работы такого органа.

Так, во Франции, Португалии, Румынии, Италии, Испании, Болгарии орган, ведающий рекомендациями по назначению судей, их продвижением по службе, отстранением судей от должности, как и иными вопросами дисциплинарного воздействия на судей (впрочем, и рядом других вопросов), включает в свой состав не только судей и формируется отнюдь не исключительно судьями.

В Италии, например, в настоящее время председательствует в Высшем совете магистратуры президент Республики. В состав Совета по должности входят Первый председатель Кассационного суда, а также Генеральный прокурор Республики при том же Суде. 20 членов Совета избирают из числа судей сами же судьи и 10 членов избирает парламент на совместном заседании палат из числа профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее чем 15-летний стаж работы. Выборные члены Высшего совета магистратуры остаются в должности четыре года и не могут быть сразу же переизбраны на второй срок.

Несмотря на то что в отдельных государствах (например, ФРГ) компетенция по увольнению судей возложена на специальные органы, состоящие из профессиональных судей, независимость суда нигде не рассматривается как самоцель. Вместе с тем это повсеместно признается гарантией, обеспечивающей неукоснительное соблюдение правовых норм и препятствующей произволу. Независимость суда означает, что при рассмотрении конкретного дела и вынесении решения суд должен быть свободен от давления извне и предвзятости и обязан руководствоваться только нормами права, толкуя их самостоятельно. Но при этом суд обязан подчиняться действующим нормам права, и его предназначение - разрешение спорных, противоречивых вопросов, опирающееся на норму закона и правосознание судей.

Особенности функций суда как государственного органа налагают на него ответственность за применение правовых норм. Возможность привлечения судей к ответственности именно за нарушение норм права, а не за то или иное решение конкретного дела, стимулирует более внимательное отношение к праву. Как показывает мировой опыт, возможность применения в отношении судей дисциплинарных мер вплоть до увольнения в случае нарушения судьями правовых норм несудебными органами или органами, формируемыми не только судейским сообществом (как, например, высшие советы магистратуры) и не только из судей, при соблюдении надлежащей процедуры отнюдь не нарушает независимости суда, напротив, даже обеспечивает условия, чтобы правили законы, а не люди; особенно это важно для таких стран, где весьма распространенными ценностями являются корпоративные начала и так называемая честь мундира, под которой понимается отстаивание и оправдание перед посторонними любых поступков своих коллег по судейскому корпусу.

Принципы организации и деятельности суда. Конституционное и текущее законодательство абсолютного большинства современных государств наряду с принципом независимости суда закрепляет еще несколько фундаментальных принципов организации и деятельности судебных органов: доступность судебной защиты для физических и юридических лиц, осуществление правосудия только законными судами, запрещение создания чрезвычайных судов (в некоторых странах допускается, однако, возможность образования чрезвычайных судов в военное время на территории, где непосредственно ведутся военные действия), публичность (гласность) судебных слушаний, соблюдение надлежащей процедуры, мотивированность судебных действий, включая судебные решения. На сегодняшний день данные принципы уже стали практически общепризнанными, тем не менее даже законодательное их закрепление не всегда и далеко не во всех странах приводит к их реальному воплощению в жизнь.

Принципиальным моментом в деятельности современных судов многих стран является участие представителей общественности в судебном рассмотрении дела и вынесении решения. В настоящее время существуют две основные формы организации суда с участием профессиональных судей и представителей общественности: суд присяжных и шеффенский суд. Представители общественности независимо от избранной государством одной из указанных форм подбираются, как правило, муниципальными органами из числа достойных совершеннолетних граждан (в ряде стран не старше 70 лет). В определении "достойных граждан" законодательство различных государств содержит некоторые особенности, но обычно к группе достойных граждан не причисляют лиц, ранее осужденных за уголовные преступления, известных своим недостойным поведением, злоупотребляющих спиртным, наркоманов и т. п. Составляется общий список достойных граждан, причем в некоторых странах список составляется по предложениям политических партий или путем "слепого" выбора из картотеки избирателей (при условии, что недостойные уже отсеяны). При необходимости участия в судебном разбирательстве из этого списка по жребию выбираются заседатели. Обе упомянутые формы организации суда с участием профессиональных судей и представителей общественности зародились в Средние века, хотя еще в древнем мире в различных государствах представители общественности могли принимать участие в работе тех или иных органов, обладавших судебными полномочиями. Суд присяжных зародился в Англии, шеффенский суд - в Германии.

Важное различие между этими двумя формами организации суда состоит в следующем. В суде присяжных коллегия избранных для рассмотрения одного дела представителей общественности присутствует в зале суда, располагаясь отдельно от ведущего заседание профессионального судьи, выслушивает сообщения о фактах, доводы сторон, свидетельские показания, замечания судьи и самостоятельно выносит вердикт о виновности или невиновности подсудимого (в уголовном процессе) либо о справедливости или несправедливости требований истца (в гражданском процессе). В соответствии с вердиктом судья выносит приговор в уголовном процессе или решение в гражданском процессе. В шеффенском суде вызванные для рассмотрения одного дела заседатели располагаются рядом с профессиональным судьей, помогают ему вести заседание, вместе с судьей на основе выясненных фактов, свидетельских показаний и доводов сторон решают вопрос о виновности или невиновности подсудимого, выносят приговор (в уголовном процессе), а также соответствующее решение (в гражданском процессе). Суд присяжных (последние могут именоваться жюри, присяжные заседатели) получил распространение в таких странах, как Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Латвия, Литва, Испания, Канада, США, Швейцария, Эстония и др., а шеффенский суд (т..е. суд с участием народных судей, народных или судебных заседателей, ассизов, шеффенов и т.п.) - в Болгарии, Венгрии, Италии, Польше, Словакии, Германии, Франции, Чехии и др.

Обе формы организации суда, естественно, имеют как преимущества, так и недостатки. Преимуществами суда присяжных выступают формальная независимость членов коллегии жюри от чьего-либо мнения, концентрация их внимания только на обстоятельствах дела, создание условий для ориентации их только на голос совести при определении виновности и степени вины подсудимого (в уголовном процессе) или правоты истца (в гражданском процессе). Недостатки суда присяжных во многом оказываются следствием как раз положительных сторон его деятельности. Состав суда присяжных получается довольно громоздким, достаточно большое число людей приходится отвлекать от их прямых обязанностей на сравнительно длительный срок. В результате этого возрастают государственные расходы, связанные с проведением суда присяжных. Эти причины ведут к тому, что круг дел, в ходе которых к судебному разбирательству могут быть привлечены присяжные, неизбежно в законодательном порядке сужается. Вследствие этого снижается уровень участия представителей общественности в отправлении правосудия в целом.

Кроме того, стоит иметь в виду, что неопытность присяжных заседателей в рассмотрении дел в суде, невозможность получить квалифицированную юридическую консультацию по всем возникающим в ходе разбирательства вопросам (а напутствия судьи здесь явно недостаточно) и, соответственно, неспособность до конца оценить последствия для подсудимого выносимого ими вердикта также отнюдь не относятся к положительным сторонам деятельности суда присяжных. Рассматриваемые судами присяжных дела зачастую бывают весьма запутанными, и воспринять все от начала до конца на слух - крайне трудная задача. Поэтому как ни стараются приуменьшить влияние эмоций присяжных заседателей на выносимый ими вердикт, полностью этого избежать невозможно. Да и обвинители, и защитники во многом строят свою тактику в зависимости от возрастно-полового, профессионального и т. д. состава членов жюри (в США, например, есть множество рекомендаций на этот счет). В уголовном процессе адвокаты обвиняемых строят в ряде случаев свою защиту на очернении потерпевшего (потерпевших), чтобы выставить в более выгодном свете деяния подсудимого.

К достоинствам шеффенского суда относят численное преобладание народных заседателей над профессиональными судьями в единой коллегии, что позволяет представителям общественности, если те уверены в своей правоте, решить исход дела; равенство прав заседателей и судьи, включая право зафиксировать свое особое мнение; меньшее количество представителей общественности, призываемых для решения одного дела, соответственно возможность шире использовать институты народных заседателей при рассмотрении различных категорий уголовных и гражданских дел; лучшее знакомство с материалами дела; возможность для заседателей уточнить по ходу рассмотрения вопросы права и вопросы факта.

Отрицательными сторонами шеффенского суда считаются возможное доминирование мнения профессионального судьи (судей) в коллегии с заседателями ввиду его (их) юридических знаний и опыта в судебных делах, небольшое число заседателей, не позволяющее в достаточной мере отражать общественное мнение. Вместе с тем гражданственная позиция заседателей зависит не от их количества и не от того, состоят ли они в одной коллегии с профессиональными судьями или нет. Демократизм работы тех или иных органов публичной власти взаимосвязан с уровнем развития гражданского общества, в условиях которого воспитываются активность и самостоятельность заседателей. Современный опыт таких стран, как, например, ФРГ и Франция, показывает, что шеффенский суд ничуть не уступает суду присяжных ни по демократизму, ни по эффективности. Вообще выбор той или иной формы организации суда с участием профессиональных судей и представителей общественности (т. е. суда присяжных или шеффенского суда) во многом связан с историческими традициями страны.

В мировой практике существуют в основном две модели судов:

• а) единая система судов, возглавляемая верховным судебным органом, с возможной специализацией судов низовых звеньев;
• б) несколько специализированных систем судебных органов.

Например, в США всю федеральную судебную систему возглавляет Верховный суд, но в каждом штате есть свой высший суд и суды низших инстанций. Сходная система существует и в Канаде. В Бразилии, хотя есть четыре высшие федеральные специализированные судебные инстанции (среди них и Высший суд общей юрисдикции) и также имеются суды штатов, вся судебная система в качестве высшей инстанции возглавляется Верховным судом. А вот в ФРГ в качестве высших инстанций действуют шесть федеральных судов, на каждом из которых завершается определенная судебная система со своей собственной подведомственностью. Из них единственным федеральным судом, который сам составляет всю систему, т.е. не имеет нижестоящих судебных органов, является Федеральный конституционный суд.

Органы, содействующие отправлению правосудия.

Прокуратура. Правосудие как вид государственной деятельности осуществляется в условиях демократии только судами, однако в современном мире отправление правосудия судами невозможно без деятельности целого ряда государственных и общественных институтов. К числу таких государственных органов относится прокуратура, несмотря на то что в разных странах построение органов прокуратуры и ее функции могут существенно различаться.

Во многих зарубежных странах статьи о прокуратуре включены в разделы конституций, посвященные системе судебной власти. Так, статья о прокуратуре включена в главу VI "О судебной власти" Конституции Бельгии. Вопросы назначения, увольнения и продвижения по службе судей и работников прокуратуры (которые в совокупности относятся к категории судебных чиновников) урегулированы сходным образом в одной и той же главе - "Судебные чиновники и служащие" раздела V "Судебная власть" Конституции Греции; ст. 124, посвященная прокуратуре, включена в раздел VI "О судебной власти" Конституции Испании; положения о прокуратуре введены в раздел I "Судоустройство" и раздел II "Положения о судопроизводстве" главы IV "Магистратура" Конституции Италии; и.т.д. Как видим, имеется весьма устойчивая тенденция к конституционной регламентации судебных органов и прокуратуры (не смешивая их и их функции) во многих странах с развитыми традициями независимости суда. Во многих странах понятие "магистрат" ("судейский чиновник") объединяет и судей, и работников прокуратуры. Безусловно, судебные органы и органы прокуратуры различаются по своим функциям, и судьям должна быть обеспечена независимость в их деятельности, в том числе от органов прокуратуры.

Вместе с тем функции государственного обвинения, выполняемые прокурорами, весьма важны для уголовного процесса. Поэтому без прокурора уголовное дело в суде подавляющего большинства современных государств (это относится прежде всего к странам с развитыми судебными процедурами, обеспечивающими права человека) состояться не может. К надлежащей правовой процедуре должна иметь отношение деятельность любых государственных органов, поскольку государство в целом обязано обеспечивать соблюдение права, а надлежащие процедуры имеют для этого огромное (а иногда и определяющее) значение.

Адвокатура. Весьма важным для отправления правосудия является такой негосударственный институт как адвокатура. Адвокат - это независимый юрист, не состоящий на службе у государства или каких-либо организаций и получающий доход в виде гонораров от своих клиентов. Именно независимость и профессиональная квалификация позволяют адвокату оказывать реальную помощь клиенту. Во многих странах человек не обращается в суд без поддержки адвоката.

Особенно велика роль адвоката в уголовном процессе. В Международном пакте о гражданских и политических правах в качестве одной из гарантий прав человека при расмотрении уголовного обвинения закрепляет положение, согласно которому каждый имеет право "быть судимым в его присутствии защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника; если он не имеет защитника, быть уведомленным об этом праве и иметь назначенного ему защитника в любом случае, когда интересы правосудия того требуют, безвозмездно для него в любом таком случае, когда у него нет достаточных средств для оплаты этого защитника". В законодательстве многих стран закреплено право на бесплатную помощь адвоката в уголовном процессе по назначению суда. В некоторых государствах лица с низким уровнем доходов имеют право на бесплатную помощь адвоката и в гражданском процессе.

Нотариусы и отдельные должностные лица. Конституции Греции содержит положения о нотариусах, хранителях ипотечных записей, актов гражданского состояния, а также о директорах агентств по учету недвижимости. Статья входит в главу "Судебные чиновники и служащие" раздела "Судебная власть" Конституции Греции. Обычно положения о нотариусах и нотариате вообще в конституциях не содержатся. Между тем даже включение норм о нотариате в разделы основных законов, посвященные судебным органам (как в примере с Грецией), не может служить основанием для того, чтобы каким-либо образом включать нотариат в судебную систему. Впрочем, и Конституция Греции не дает для этого оснований, поскольку в ней говорится прежде всего о сотрудниках секретариатов судов и прокуратур и особенностях их статуса как государственных служащих, а нотариусы и другие упомянутые выше должностные лица по ряду параметров приравниваются к таким сотрудникам.

Вместе с тем нотариусы, выполняя свои функции, могут способствовать отправлению правосудия. Например, в случае спора в суде нотариально удостоверенный договор облегчает стороне доказывание своих прав, потому что содержание прав и обязанностей договаривающихся сторон, подлинность их подписей, время совершения договора, официально подтвержденные нотариусом, признаются бесспорно достоверными. Кроме того, нотариусы совершают иные действия, среди них - засвидетельствование верности документов и выписок из них, обеспечение доказательств, необходимых в случае возникновения дела в суде, свидетельствование нахождения гражданина в живых, принятие в депозит для передачи по принадлежности денежных сумм и ценных бумаг, свидетельствование нахождения человека в определенном месте и т. п.

Нотариат представляет собой совершенно самостоятельный институт. Исполняемые им функции показывают, что нотариат не участвует в государственном управлении, более того, перед ним не стоят задачи по участию в государственном управлении. Соответственно, нотариат даже в странах, где существует только государственный нотариат, представляет собой самостоятельный институт, не входящий ни в систему судебных, ни в систему административных органов.

Квазисудебные органы. Для большинства современных государств характерно следование правилу, согласно которому правосудие осуществляется только судами. Вместе с тем физические и юридические лица вправе для разрешения конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права, обращаться на добровольной основе при обоюдном согласии сторон такого конфликта к негосударственным квазисудебным учреждениям (хотя те могут именоваться судами). Данное право физических и юридических лиц признается во многих странах, однако один из немногих законов, зафиксировавших его, - Конституция Ирландии. Часть 1 ст. 37 данной Конституции гласит: "Ничто в этой Конституции не должно лишать юридической силы осуществление ограниченных функций и полномочий правового характера в иных вопросах, чем уголовные, любым лицом или коллегией лиц, которые надлежащим образом уполномочены законом осуществлять такие функции и полномочия, хотя такое лицо или коллегия лиц не являются судьями суда, назначенного или созданного в соответствии с Конституцией". В приведенном тексте содержатся все основные признаки таких квазисудебных учреждений, получившие закрепление и в правовых нормах других стран. К таким признакам относятся закрепление полномочий этих учреждений в законе, рассмотрение ими дел, не, относящихся к уголовным. Здесь можно также упомянуть добровольность обращения к таким учреждениям сторон конфликта. Обычно добровольность выражается во включении в частноправовой договор пункта об обращении к каким-либо из этих учреждений в случае возникновения разногласий по исполнению данного договора либо в заключении специального договора о передаче спора на рассмотрение третейского суда (такой договор именуется третейской записью), на основании которого и формируется третейский суд для конкретного случая. Следует отметить, что подобные учреждения используют процедуру сходную с процедурой, используемой судебными государственными органами.

Главное, чем отличаются описанные выше учреждения от судебных органов, - это отсутствие у таких учреждений властных полномочий. Так, если решения третейского суда или подобного учреждения не выполняются добровольно, то он не вправе выдать исполнительный лист. За исполнительным листом заинтересованная сторона обращается в уполномоченный судебный орган. Суд может отказать в выдаче исполнительного листа, если сочтет, что третейским судом (или сходным учреждением) не соблюдены нормы права. В случае когда установлено несоблюдение таким учреждением норм права, суд по заявлению заинтересованной стороны принимает спор к своему рассмотрению.

В ряде стран (особенно это характерно для стран англосаксонской системы права) создаются специализированные трибуналы как квазисудебные органы. Их отличие от судов состоит в том, что они обладают специальной, сравнительно узкой компетенцией, действуют по иной, нежели суды, процедуре. В трибуналах заседают не профессиональные судьи, а опытные лица, пользующиеся авторитетом. В большинстве случаев трибуналы не образуют иерархичной структуры. Трибуналы создаются, как правило, в какой-либо сфере управления, где часто возникают конфликтные ситуации. Квазисудебная процедура приближается к судебной, поэтому она позволяет лучше разрешать спорные дела. Кроме того, создание трибуналов нацелено на то, чтобы избежать перегрузки судебных органов. Решение трибуналов может быть обжаловано в суде. Таким образом, если трибунал не справился с разрешением спора, стороны все равно отправятся в суд, но все же какую-то часть конфликтов удается урегулировать с помощью трибуналов.

И третейские суды, и трибуналы выступают в роли органов досудебного разбирательства. Довольно широко во многих странах используются различные формы досудебного разбирательства в сфере трудовых споров. В отдельных странах такие органы в большей степени походят на третейские суды, в других - на трибуналы, в третьих - представляют собой некий гибрид третейского суда и трибунала. Как правило, этот орган образуется на коллегиальной основе с участием представителей профсоюзов и предпринимателей, в ряде стран в них участвуют также представители государства.

Кроме указанных органов, к досудебному разбирательству могут привлекаться различного рода посредники и примирители. Например, во Франции и Италии их более тысячи в каждом государстве. В Китае число народных примирителей в общинах достигает 7 млн человек, а количество комиссий примирителей - почти миллион.