ЛЕКЦИЯ 7.

Местное самоуправление и управление

1. Правовое регулирование местного управления.
2. Структура органов местного управления.
3. Финансовая база местного самоуправления.
4. Взаимоотношения органов местного управления с вышестоящими органами власти.

1. Правовое регулирование местного управления.

Вопросы местного самоуправления и управления в современных зарубежных государствах регулируются прежде всего законами. В конституциях большинства стран закреплены лишь основы муниципального права. Более подробное регулирование содержится в законах. В федеративных государствах наиболее подробное регулирование содержится в законах субъектов федераций.

Конституционное право современного федеративного государства может закреплять статус местного управления как самостоятельного уровня управления и регулировать его основы на национальном уровне. С другой стороны, в современных условиях есть федеративные государства, относящиеся к местному самоуправлению как к исключительной сфере регулирования субъектов федерации. Несмотря на различия в подходах к правовому регулированию, в демократическом государстве местное самоуправление считается важнейшим элементом вертикального разделения власти. Включенность местного управления в механизм государства подчеркивается, в частности, в Конституции Индии 1950 г. (ст. 12), согласно которой понятие "государство" означает "правительство и парламент Индии, а также правительство и легислатуру каждого из штатов или все местные или другие органы власти на территории Индии или на территории, находящейся под контролем правительства Индии".

Местные органы власти обладают собственной легитимностью и самостоятельностью. Легитимность местных органов определена тем, что они формируются непосредственно населением или при его участии и отражают локальные интересы и специфику. Самостоятельность же местных органов власти заключается в наличии у них собственных материально-финансовых (имущество, находящееся в собственности, в том числе денежные средства, складывающиеся из налогов, займов, субсидий и пр.) и кадровых (штат служащих) ресурсов, а также юридических правомочий.

В германском государственном праве, например, подобная самостоятельность выражается в так называемых "пяти суверенитетах общин", которые не должны противоречить законам земель и федерации. В рамках "финансового суверенитета" каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. "Организационный суверенитет" дает общине возможность зафиксировать в уставе систему своего управления. "Кадровый суверенитет" позволяет общине самостоятельно, исходя из возможностей и потребностей, определять численность персонала, необходимого для управления, устанавливать оплату труда своих сотрудников, продвигать их по службе или же увольнять. В рамках "суверенитета пространственного планирования" общины в соответствии с законом делят свою территорию на промышленные, жилые и зеленые зоны, определяют ее застройку. В соответствии же с "уставным и правовым суверенитетом" они могут принимать акты общин, имеющие обязательную юридическую силу.

Европейская хартия местного самоуправления и ее основные идеи.
Международно-правовое регулирование местного самоуправления приобретает все большее значение. Одним из главных источников муниципального права европейских государств является Европейская хартия местного самоуправления. Именно этот документ намечает пути развития местного самоуправления в современной Европе. В основу его положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в Средние века. Согласно этому принципу вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а к вмешательству государства обращаться лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, "осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам". Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г.

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение и гарантии этого права позволяют гарантировать соблюдение и иных прав: к примеру, если столичное ведомство решило построить около вашего поселка аэропорт, а вы не в силах этому воспрепятствовать и ваше мнение ничего не будет значить, то под угрозой окажутся не только ваше право на отдых, но и право на саму жизнь. Вот почему рассматриваемый документ обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на весьма высоком международном уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.

Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле обозначены цели Совета Европы, а также констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и, что самое главное, приближенное к гражданам управление. В документе вновь и вновь подчеркивается, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, что подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.

Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. Согласно Хартии "под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения". Важно отметить, что настоящее самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования". В ряду прочих тут предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих внутренних административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов.

Часть II Хартии устанавливает обязательства государств, ее подписавших. Абсолютно одинаковых стран в мире нет, и, учитывая особенности каждого члена Совета Европы, в Хартии предусмотрено довольно широкое разнообразие моделей местного самоуправления. Наиболее важным в этом разделе Хартии является определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в каждой стране, входящей в Европейское сообщество. Часть III носит чисто технический характер - в ней разъясняется, как Хартия подписывается, ратифицируется и вступает в силу.

Основные внутригосударственные источники муниципального права.
В странах с федеративным государственным устройством общенациональные конституции могут регламентировать местное управление более или менее подробно (Австрия, Бразилия, Мексика), а могут лишь упоминать о нем в весьма лаконичных формулировках (Германия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя правовую регламентацию местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (Австралия, Канада, США).

Независимо от степени подробности регулирования вопросов местного самоуправления в федеральной конституции органы государственной власти не могут безучастно относиться к состоянию местного самоуправления. В противном случае на местном уровне могут развиваться различного рода злоупотребления. А ведь местный уровень представляет собой базовый уровень демократии и управления. Неблагополучная ситуация на данном уровне способна расшатать всю систему управления. В последнее время на это обстоятельство обращают внимание во многих федерациях, где местное самоуправление не урегулировано или урегулировано в недостаточной мере в федеральной конституции. Так, в субъектах Индийской федерации местные выборы проводились крайне нерегулярно. В середине 80-х гг. здесь не функционировало большинство муниципальных советов, управление которыми было передано государственным чиновникам. В крупнейшем же индийском штате Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с середины 70-х гг. до начала 1989 г. С середины 60-х гг. выборы в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих штатах Индии проводились с интервалом в 10-15, а иногда и 20 лет.

В Конституции Индии 1950 г. вплоть до 1992 г. лишь отмечалось, что "государство примет меры по организации сельских панчаятов и наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функционировали в качестве самоуправляющихся единиц" (ст. 40). Вопросы, связанные с местным самоуправлением, Конституцией были переданы в ведение штатов. В 1992 г., удалось принять 73-ю и 74-ю поправки к Конституции Индии, придавшие полноценный конституционный статус соответственно панчаятам и муниципалитетам. Главным из закрепленных указанными Поправками принципов является регулярное проведение прямых выборов в местные представительные органы по территориальным округам (каждые пять лет). В случае же досрочного роспуска местного представительного органа новые выборы должны состояться в течение шести месяцев с момента роспуска.

В США производность и зависимость муниципальных образований от штатов была сформулирована еще в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: "Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штата" (так называемое "правило Диллона"). Положения, посвященные регулированию местного самоуправления, содержатся в конституциях всех штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах, однако, не одинакова, вследствие чего их можно разделить на две группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых (чаще всего более старые) содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и имеющих преимущественно запретительный характер (Алабама, Делавер, Миссисипи). Вторую группу составляют штаты, основные законы которых регулируют местное самоуправление более подробно (Аляска, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов конституционное регулирование в этой группе штатов может определять внутреннюю организацию муниципалитетов.

В ряде латиноамериканских стран роль местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти закрепляется непосредственно в конституциях. Так, в Конституции Бразилии 1988 г. (ст. 1) говорится о "нерасторжимом союзе штатов и муниципий, образующих демократическое правовое государство". В ст. 2 указанной Конституции подчеркивается, что "политико-административная организация Федеративной Республики Бразилии включает союз, штаты, федеральный округ и муниципии, которые являются автономными в рамках конституции". В Конституции же Мексики 1917 г. (ст. 115) отмечается, что свободная муниципия "признается в качестве основы территориального деления и политической, и административной организации".

И все же конституции не могут идти дальше закрепления только основ и фундаментальных принципов существования и развития местного самоуправления. Более подробно различные аспекты реализации местного самоуправления, работы муниципальных органов, функционирования местных финансов регулируются в законах. Актами главы государства местное самоуправление регулируется достаточно редко. Такое регулирование возможно в странах с сильной президентской властью на различных переходных этапах, в условиях конституционных реформ. Важнейшим источником правового регулирования местного самоуправления в странах англосаксонского права являются судебные прецеденты. Немалая роль в обеспечении существования местного самоуправления принадлежит решениям конституционных судов.

Определенной спецификой обладает регулирование местного самоуправления в США, где важнейшим элементом правового статуса местных органов являются муниципальные хартии или уставы. Право муниципалитетов принимать и изменять такие хартии может устанавливаться как конституцией, так и законами. В предоставлении местным сообществам права на самоуправление нашла отражение теория дуалистического федерализма. В соответствии с данной теорией автономию отдельных звеньев политической системы можно обеспечить наилучшим образом, лишь предоставив им возможность функционировать максимально независимо друг от друга в рамках соответствующей сферы компетенции. В дальнейшем акцент был сделан не столько на автономизации, сколько на сотрудничестве различных уровней управления.

В США уставы самоуправления обычно основываются на разветвленном законодательстве штатов, воспроизводя и конкретизируя нормы последнего. Местные органы не вправе вносить в уставы своих муниципальных образований положения, противоречащие конституции и законам соответствующего штата, поскольку это дает судам основание объявить такие решения недействительными из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. В то же время законодательство зачастую оставляет местным властям возможность выбора определенных альтернативных решений (преимущественно в организационной сфере). Так, законодательство штата Массачусетс содержит пять альтернативных вариантов структуры муниципального управления, а штата Нью-Джерси -14. Иногда право выбора предоставляется и тем графствам, на которые делится территория штата. Законодательство штата Юта, например, предусматривает три альтернативных варианта управления графствами. Многие субъекты Североамериканской федерации, однако, лишают графства подобного выбора, поскольку устанавливают унифицированную систему управления графствами непосредственно в своей конституции.

В федерациях континентального права (Австрия, Германия, латиноамериканские страны) доминирует принцип негативного регулирования. В соответствии с данным принципом местные власти вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо иными органами (т. е. обладают общей компетенцией решать вопросы местного значения в рамках закона). Так, в Основном законе ФРГ 1949 г. говорится о том, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества" (п. 2 ст. 28). Толкуя данную статью, Федеральный конституционный суд указал, что "коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". В более развернутом виде этот принцип закрепляется в конституциях земель. Согласно, например, Конституции земли Гессен 1946 г. "общины являются на всей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона" (п. 1 ст. 137).

В некоторых латиноамериканских федерациях предусматривается совместная компетенция федерации, ее субъектов и местного управления. Так, Конституция Бразилии 1988 г. (ст. 23) определяет круг вопросов, находящихся в совместном ведении союза, штатов, федерального округа и муниципий. К ним, в частности, относятся соблюдение конституции, законов, сохранение демократических институтов и общенационального достояния, защита окружающей среды, развитие сельского хозяйства, осуществление программ жилищного строительства, борьба с нищетой и т. д.

2. Структура органов местного управления.

Совмещение различных управленческих уровней в крупных городах.
B ряду прочих административно-территориальных единиц особняком стоят крупные города. Во многих из них региональный и низовой уровни управления совмещаются. К примеру, Париж одновременно является и коммуной (низовой единицей местного самоуправления), и департаментом (региональной единицей). Делами обоих образований руководит один и тот же орган - Совет Парижа. Аналогичным образом осуществляют функции городских и региональных собраний представительные органы скандинавских столиц - Стокгольма, Осло и Хельсинки. В федеративных же государствах крупнейшие города зачастую совмещают полномочия субъекта федерации и местного самоуправления (таковы Берлин, Бремен, Гамбург Вена). Общинный совет Вены, например, состоящий из 100 членов, избираемых сроком на пять лет, одновременно является ландтагом земли (т.е. парламентом субъекта федерации) и городским советом.

Крупные города обычно делятся на меньшие территориальные единицы (округа, районы и т. п.), где функционируют свои собственные органы самоуправления. В таких городах (Париж, Брюссель, Вена, Торонто) имеется, как правило, два уровня самоуправления: общегородской и районный. Весьма своеобразно до недавнего времени осуществлялось управление Лондоном: реально оно функционировало лишь на окружном уровне, ибо никакого координирующего центра здесь не было. Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами, а общегородской орган самоуправления - Совет Большого Лондона. Закон об органах власти Большого Лондона 1999 г. учреждает органы управлении Большого Лондона: раздельное и непосредственное избрание на четыре года мэра Лондона и Ассамблеи Лондона, включая территорию районов Лондона, Сити, Внутреннего и Среднего дворца. Мэр Лондона отвечает за разработку и внедрение стратегии в области транспорта и окружающей среды, экономического развития и культуры, подготовку бюджета для всех городских органов власти. Мэр также назначает некоторых лиц в четыре функциональных департамента. Ассамблея призвана консультировать, рассматривать и утверждать решения мэра, бюджет города, включая средства функциональных отделов квалифицированным большинством в 2/3 голосов. Она в то же время проводит расследования по важным для Лондона вопросам.

С точки зрения организации городского хозяйства деление городов на меньшие территориальные единицы (районы, округа, муниципалитеты и т. д.) имеет как свои достоинства (маленькой территорией легче управлять), так и недостатки (например, необходимо координировать и обеспечивать деятельность различных служб, имеющих общегородское значение, - транспорта, канализации, водопровода, связи и т. д.). Видимо, поэтому в небольших городах предпочитают такого деления не проводить.

Местное управление в сельских районах.
Для многих государств Европы и Латинской Америки типична унифицированная (единообразная) система местного самоуправления. Здесь все низовые территориальные единицы управляются по единому образцу. Все общины, как городские, так и сельские, независимо от размера территории и численности населения пользуются правами муниципалитета - опять-таки равными. В странах англосаксонской системы права муниципалитеты, как правило, создаются только в городах, в то время как для сельского самоуправления используются иные организационные ячейки. Так, например, в США самоуправление в сельской местности осуществляется в основном в региональных административно-территориальных единицах - графствах (на один штат в среднем приходится 63 графства). В одних штатах графство является низовым звеном сельского местного самоуправления. В других графства делятся на тауны и тауншипы (от англ. town - "небольшой город").

Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии - Коннектикут, Род-Айленд, Массачусетс, Вермонт, Нью-Гэмпшир и Мэн), где в свое время зародилась данная форма местного самоуправления. Тауны управляются на основе решений, принятых собраниями взрослых жителей или их представителей. Такие собрания обычно проводятся ежегодно, хотя при необходимости могут созываться и чаще. На них избирается совет в составе трех-пяти человек (количество его членов может доходить и до девяти), который, действуя в качестве своеобразного исполнительного комитета, осуществляет общий политический курс, одобренный на собрании, выдает различные разрешения, заключает контракты, поддерживает собственность тауна в надлежащем состоянии, организует проведение общих собраний и выборов. На собраниях также утверждается бюджет тауна, избираются отдельные должностные лица.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас, Мичиган и некоторых других. Организация самоуправления в тауншипах во многом напоминает организацию самоуправления в таунах Новой Англии. Здесь также периодически проводятся собрания местных жителей, однако полномочия этих собраний ограничены, а посещаемость невысока - порой в этих мероприятиях участвуют лишь местные должностные лица, которые принимают решения от имени всего тауншипа. В тауншипах некоторых штатов общие собрания жителей вообще не проводятся. Должностные лица здесь выбираются населением на избирательных участках согласно обычной избирательной процедуре, а все важнейшие вопросы местной жизни решаются посредством референдумов.

По мнению многих американцев, подобная форма самоуправления в большей или меньшей степени подходит для сообществ с невысоким уровнем развития коммуникаций, функционирующих на основе достаточно архаичных социальных связей. Зачастую их жители неспособны выполнять функции выборных должностных лиц. В современной Америке наблюдается упадок этой формы организации местной жизни, что выражается, в частности, в передаче ряда традиционных полномочий таунов и тауншипов графствам.

В Англии, начиная с XVI в. сельское самоуправление осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии - общины). В то время приход представлял собой низшую ячейку самоуправления, группировавшуюся вокруг местной церкви и состоявшую из прихожан, уплачивавших сборы на ее нужды. В настоящее время приходы управляются приходскими советами, которые в обязательном порядке формируются в поселениях, где проживает более 200 человек, имеющих право голоса. В приходах, где нет своего совета, общее собрание должно проводиться не реже двух раз в год, хотя на практике указанное положение соблюдается не всегда. Приходское собрание может назначить специальную комиссию для ведения текущих дел прихода.

Традиционные вожди.
В ряде африканских стран, а также в странах Океании в управлении местными делами официально участвуют традиционные вожди. Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными властями усилия по ограничению влияния феодальной и родоплеменной верхушки на местах, традиционные институты оказались весьма живучими. Причины очевидны: это высокий авторитет вождей среди населения и неумение новых органов власти эффективно пользоваться отбираемыми у вождей функциями. Опыт независимого развития Африки показал, что есть вопросы (например, распределение земли), которые невозможно решить, не обращаясь к историческим формам местного самоуправления. Кроме того, вожди более успешно собирают налоги. Эти обстоятельства заставляют молодые государства пересматривать прежние негативные оценки феодальной и родоплеменной аристократии и ее роль в осуществлении местного самоуправления.

Общинные (племенные) органы самоуправления имеются и у коренных народов Америки. Однако если в Южной Америке индейское население во многом сохранило традиционные институты вождей, родовых и племенных советов и т. д., а также традиционные способы разрешения внутриобщинных конфликтов, то в Северной Америке такие органы были созданы государством, а затем внедрены в индейские общины. Естественно, от традиционных институтов в подобных случаях почти ничего не осталось. Так, в США индейское общинное самоуправление организовано в соответствии со специальным федеральным законом, принятым в 1934 г. Тогда Министерство внутренних дел разработало для индейских общин, проживающих в резервациях, типовые конституции, или хартии, которые затем представлялись на рассмотрение населения резерваций. Для вступления подобного документа в силу требовалось, чтобы он был одобрен большинством в 2/3 голосов населения резервации. Принятая конституция (хартия) вновь поступала в Министерство внутренних дел США, где утверждалась окончательно.

Сегодня организация самоуправления в индейских общинах, находящихся на территории Соединенных Штатов, в основном однотипна. Совершеннолетние избиратели (достигшие возраста 21 года) избирают совет и его председателя. Совет образует комиссии, комитеты, бюро, управления. Он собирается в сессионном порядке не реже четырех раз в год. Совет также создает общинные суды, которые отправляют правосудие по гражданским, уголовным и административным делам в пределах, установленных законодательством США. Общинным судам подчиняется и полиция резерваций.

Региональные представительные органы.
Обычно представительные органы местного самоуправления формируются как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. Региональные представительные органы, как правило, избираются на срок от двух до шести лет. Так, в Швеции срок полномочий ландстингов (областных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов - на шесть лет. Региональные советы чаще всего координируют работу представительных органов низового звена и решают крупномасштабные задачи, которые не под силу муниципалитетам.

Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов (по принципу "один советник от 10 тыс. жителей"). В Тунисе же, например, региональные советы состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляются такие советы назначаемыми сверху губернаторами.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.

В однородных региональных единицах некоторых стран могут формироваться различные типы представительных органов. В упомянутых выше американских графствах, например, создаются в основном два типа советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы (от английского слова "commissioner" - "представитель", "уполномоченный") получили распространение приблизительно в 80% графств. Они избираются непосредственно населением, чаще всего в составе трех-семи человек. Причем жители, избранные в комиссионерный совет, не могут занимать иные государственные должности. Что же касается советов контролеров, то они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. В среднем такой совет состоит из 20 членов.

Муниципальные представительные органы.
На низовом уровне главным действующим лицом местного самоуправления является самоуправляющаяся община или муниципалитет, т. е. орган местного самоуправления, обладающий статусом юридического лица. Как уже отмечалось, в рамках континентальной модели местного самоуправления муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности. В государствах же с англосаксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты создаются только в городах. Это означает, что город и село здесь управляются по-разному, хотя в настоящее время различия между ними постепенно стираются. В результате интенсивного строительства большие города стали утрачивать былую компактную форму, они "расползаются" вширь, превращаясь в огромные урбанизированные районы, не имеющие четких естественных границ. Главным критерием отличия города от сельского населенного пункта в настоящее время выступает численность населения: Так, в частности, обстоит дело в Канаде. Минимальное количество жителей, необходимое для того, чтобы населенный пункт считался городом, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы -10 тыс., Квебека - 6 тыс., Саскачевана и Альберты - 5 тыс. человек.

Несколько труднее получить статус города в многомиллионной Японии. Для этого населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% жителей должно быть занято в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к ним относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т. п.); населенный пункт обязан иметь ряд городских служб, перечень которых определяется вышестоящей префектурой.

Особенности формирования и сроки полномочий представительных органов местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориальной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85, в Дании - от 5 до 35 членов.

В США, например, муниципальные советы, как правило, небольшие по своему составу (в среднем шесть-семь человек). В крупных городах количество муниципальных советников чаше всего пропорционально численности населения. Так, советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек; от 500 тыс. до 1 млн жителей - 13 человек; более 1 млн жителей - 22 человека. Правда, прямая пропорция соблюдается далеко не всегда.

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония), пять (Турция, Кипр) или шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет. Вопрос о том, какой срок наиболее оптимален для муниципальных советов, остается предметом постоянных дискуссий. Каждая позиция здесь имеет как слабые, так и сильные стороны. Если срок полномочий невелик, у избирателей появляется возможность довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны, за короткое время муниципальные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом освоить секреты и навыки муниципальной работы. В такой ситуации им нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу - ведь ни один советник не знает, будет ли он переизбран вновь. Кроме того, частые выборы обходятся недешево. С финансовой и организационной точки зрения более длительный срок работы советов предпочтительнее - он позволяет депутатам сосредоточиться на повседневных обязанностях.

Сессии представительных органов местного самоуправления.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территоральных единицах они созываются, как правило, чаще, чем в вышестоящих. Так во Франции советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, а советы департаментов - два раза. В Швеции число сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных могут созываться и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Как правило, они проводятся для обсуждения экстренных вопросов, решение которых не терпит отлагательства. Порядок созыва таких сессий везде определяется по-разному. Но обычно они проводятся по требованию правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа депутатов, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они специально созывались.

Комиссии (комитеты) представительных органов местного самоуправления.
Занимаясь повседневными делами, представительные органы местного самоуправления могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональным и территориальными. Постоянные комитеты формируются сразу же после избрания данного представительного органа и функционируют в течение всего периода его полномочий или какого-либо иного фиксированного срока (в Великобритании, например, комитеты формируются на один год). Временные (специализированные) комитеты и комиссии создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи. Обязательные комитеты назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Шведские муниципалитеты, например, должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния.

Отраслевые комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т. п.), в то время как функциональные комитеты выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый, кадровый комитеты и т. п.). Территориальные же комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.

Кроме того, могут образовываться различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения. Во Франции, например, такие комиссии называются "внемуниципальными". Они позволяют членам местных советов и простым гражданам обмениваться мнениями по различным актуальным проблемам. Эти комиссии не считаются официальными органами коммуны и являются средством вовлечения населения в рассмотрение различных вопросов местного самоуправления.

В странах с англосаксонской моделью местного самоуправления (особенно в Великобритании) практикуется образование "комитета всего совета". Это дает совету возможность провести свое заседание (или его часть) в качестве комитета и не руководствоваться строгими правилами, предписываемыми для ведения заседаний муниципальных советов, что позволяет более оперативно рассмотреть тот или иной вопрос. В таком случае мэр обычно покидает свое председательское кресло, и заседание ведет лицо, временно избранное советом.

В странах с континентальной моделью местного самоуправления компетенция комитетов чаще всего ограничивается только подготовительными и контрольными функциями, в то время как в странах с англосаксонской моделью комитеты могут наделяться и распорядительными функциями. В Великобритании, например, комитеты руководят многими направлениями муниципальной работы, фактически выполняя роль исполнительных органов - совет просто передает (делегирует) им многие свои полномочия. Процедура заседаний местного совета здесь зачастую сводится к заслушиванию отчетов соответствующих комитетов и принятию или же отклонению подготовленных ими рекомендаций.

Комитетская система, при которой основная работа проводится в комитетах, имеющих при этом достаточно широкие полномочия, имеет ряд достоинств, к которым в первую очередь следует отнести следующие:

• она позволяет совету организовывать работу сессий более рационально, т. е. не перегружать ее обсуждением деталей, а сконцентрироваться на решении общих вопросов;
• система комитетов налаживает разделение труда между членами совета, обеспечивая специализацию советников по конкретным вопросам жизни общины в зависимости от их интересов;
• при осуществлении контрольных функций комитетами, члены которых специализируются в той или иной области, значительно повышается эффективность контроля.

Вместе с тем не стоит забывать и о том, что деятельность многочисленных комитетов зачастую снижает роль самого совета как ядра, основы всего механизма муниципального самоуправления, приводит к распылению его властных полномочий, способствует навязыванию комитетами своей воли совету.

Исполнительные органы как составная часть местного самоуправления
Важной составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами и реализацию решений представительных органов. Иногда они выполняют также и определенные общегосударственные функции. В Германии, Японии, Франции, Италии исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой - выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний.

Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Они могут избираться советом или населением, назначаться вышестоящими властями, а также образовываться с использованием различных комбинаций избрания и назначения (часть должностных лиц назначается, а часть избирается).

Исполнительные органы, избираемые советом.
Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр -- совет", зародившаяся в XIX в. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. "Слабый" мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето, которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета. Кроме того, мэр вправе предлагать совету принятие тех или иных нормативных актов. Он также председательствует в совете. В то же время назначать и смещать глав муниципальных департаментов (т. е. членов своеобразного "муниципального правительства") он может лишь с одобрения совета (порой такие назначения производятся самим советом). В рамках системы "слабый мэр - совет" ряд исполнительных функций чиновники, избираемые непосредственно населением (казначей, атторней, клерк), могут осуществлять самостоятельно. Бюджет муниципалитета чаще всего разрабатывается и принимается самим советом (при активном участии его финансового комитета). Право вето "слабого" мэра обычно не распространяется на принятый советом бюджет. Срок полномочий совета часто превышает срок полномочий мэра, причем число возможных переизбраний одного и того же лица на пост мэра может ограничиваться. Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система "слабый мэр - совет" может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые подобно "слабым" мэрам в США лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций - участию от имени совета в публичных мероприятиях.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) местный исполнительный орган - бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) также избирается советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это, в частности, определяется тем, что бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, глав местной администрации - бургомистров - избирают представительные органы в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно население).

Местные советы могут избирать из своего состава не только должностных лиц, единолично осуществляющих исполнительные функции, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии областной совет на первом же своем заседании избирает председателя и членов джунты - исполнительного комитета совета. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, программ развития, следит за их выполнением, управляет областным имуществом. В германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.) на низовом уровне образуется коллегиальный исполнительный орган - магистрат. Он избирается местным представительным органом из своего состава и включает от шести до 12 членов, в том числе бургомистра.

Коллегиальные исполнительные органы местных советов типичны и для советской модели местного самоуправления. Так, на Кубе провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного комитета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и являются одновременно председателем, заместителем председателя и секретарем самой ассамблеи.

Исполнительные органы, избираемые населением.
В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами. В большинстве крупных городов США действует система сильный мэр - совет, которая, начиная со второй половины XIX в., стала вытеснять систему слабый мэр - совет. Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, т. е. наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа). Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система "сильный мэр - совет" подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках. Сильный лидер здесь призван обеспечивать согласие между отдельными слоями населения, служить арбитром в противоборстве различных групп интересов. Разумеется, у этой системы тоже есть недостатки. В частности, в нее изначально "встроена" возможность конфликта между мэром и советом, а в ситуациях такого рода очень легко дестабилизировать механизмы муниципального управления. Эта система также предполагает, что мэр должен быть одновременно и политическим лидером, и умелым администратором, а это не всегда совмещается в одном человеке. Кроме того, политикам зачастую не хватает технических знаний, необходимых для компетентного руководства администрацией современного мегаполиса.

Похожая система действует в германских землях Бавария и Баден-Вюртемберг, где она получила название южно-германского совета. Главой исполнительного аппарата и одновременно председателем местного совета здесь является избираемый населением бургомистр, обладающий широкими правами в области планирования и финансов, а также самостоятельно решающий многие кадровые вопросы. В Бразилии, также придерживающейся схемы "сильный мэр - совет", население муниципий (это единственный уровень местного самоуправления в данной стране) напрямую избирает префекта (мэра) и муниципальную ассамблею.

В Японии населением избираются главы исполнительной власти всех административно-территориальных единиц (так называемые главные исполнители) -- губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Японский глава местной исполнительной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету и часто выступает в роли представителя центрального правительства. В случае если главный исполнитель сочтет это необходимым, он вправе взять на себя те или иные функции совета. При возникновении разногласий с последним он вправе распустить совет. Местный представительный орган, в свою очередь, может отстранить губернатора (мэра) от должности большинством в 3/4 голосов.

Гораздо реже население избирает коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, граждане, проживающие на соответствующей территории, избирают членов муниципальной палаты, которая является исполнительным органом местного самоуправления. В ее составе от 5 до 11 членов (исключение сделано лишь для столицы - Лиссабона, муниципальная палата которого состоит из 17 членов). Председателем палаты здесь становится лицо, возглавляющее список кандидатов победившей на таких выборах политической партии.

Назначаемые исполнительные органы.
Практика назначения исполнительных органов не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока. Правда, есть исключения: в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Исполнительные органы, формируемые комбинированным способом.
Одним из комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система совет - управляющий. При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений. Управляющий, как правило, наделен полномочиями, которыми в других городах обладает "сильный" мэр (назначение муниципальных чиновников, подготовка бюджета и т. п.). В отличие от "сильного" мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. Главным достоинством системы "совет - управляющий" является ее эффективность, так как исполнительные функции тут осуществляет профессионал, хорошо разбирающийся в муниципальных вопросах.

Однако сила этой системы, а именно то, что она предполагает наличие хороших высокопрофессиональных управленцев, может обернуться ее слабостью: при отсутствии таковых система "совет - управляющий" работает неэффективно, что может пагубно сказаться на всех областях жизни самоуправляющейся общины. Именно поэтому ее избегают в больших городах. Существенным недостатком этой системы является также то, что управляющий, назначенный советом, не подотчетен населению. При этом он может оказывать значительное влияние на совет, состоящий преимущественно из непрофессионалов, совмещающих деятельность в совете со своей основной работой. Подобное положение дел не может не приводить к определенному искажению воли избирателей.

Помимо США институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии. Так, в Германии он используется в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет избирает из чиновников-профессионалов директора общины, а уездный совет (крайстаг) - уездного директора. Директора пребывают в должности весьма длительный срок (обычно 8-12 лет), что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.

В рамках "комиссионной" системы местного самоуправления совет комиссионеров, избираемый населением в составе трех -семи человек, одновременно играет роль и представительного, и исполнительного органа. Каждый комиссионер при этом руководит одним или несколькими направлениями муниципальной деятельности. При этой системе отсутствует специальное должностное лицо, выполняющее функции главы городской администрации, хотя обычно кто-либо из комиссионеров наделяется титулом мэра. Мэр здесь выполняет лишь представительские функции и председательствует на заседаниях совета.

Впервые данная система была опробована в городе Галвестон (штат Техас) в самом начале XX в., после того как город постигло сильное наводнение, вызванное мощным ураганом. Сложившаяся ситуация побудила группу видных жителей города, преимущественно бизнесменов, образовать новое городское правительство (в форме совета комиссионеров) и возглавить работы по преодолению последствий стихийного бедствия. Деятельность совета была признана успешной, и опыт Галвестона стали заимствовать другие города. Наиболее широкого распространения комиссионная форма городского самоуправления достигла к концу 20-х гг. XX в. В 1917 г. она действовала в 500, как правило, небольших, городах.

Весьма скоро, однако, проявился такой важный недостаток данной системы, как бесконтрольность и круговая порука среди комиссионеров. Очень часто в их взаимоотношениях главенствовал принцип "не трогайте мой департамент, и я не буду трогать ваш". Отсутствие полновесного главы исполнительной власти лишало муниципалитет единого политического и административного руководства, затрудняло координацию деятельности различных департаментов. Комиссионерам же зачастую не хватало должной квалификации, конкретных технических знаний, необходимых для качественного руководства муниципальными департаментами. Будучи профессиональными политиками, они редко являлись хорошими администраторами.

Не удивительно, что популярность комиссионной системы постепенно стала падать и начиная с 30-х гг. американские города начали отказываться от нее. В настоящее время эта система продолжает действовать приблизительно в 5% городов США, в основном отличающихся слабо выраженными социальными противоречиями, невысоким уровнем культуры и мобильности населения.

Весьма своеобразно строится управление такими крупными городами Канады, как Калгари, Эдмонтон и Виннипег, представяющее собой своеобразный синтез трех классических американских форм муниципального управления (систем "мэр - совет", "совет - управляющий" и "комиссионной" системы). Наиболее важные решения здесь принимает муниципальный совет, возглавляемый мэром, которого избирает население. Кроме того, образуется совет комиссионеров (два - пять человек), который, фактически выполняя функции управляющего, обеспечивает руководство деятельностью административного аппарата муниципалитета. Комиссионерами в этих городах становятся профессиональные менеджеры, нанимаемые муниципалитетом по контракту. Каждый из комиссионеров руководит рядом муниципальных служб, взаимодействуя с комитетами совета и выполняя их указания. В качестве коллегиального органа совет комиссионеров несет коллективную ответственность перед муниципальным советом.

Аппарат муниципального управления.
Важным элементом управления вообще и муниципального управления в частности является аппарат, т. е. различные департаменты, отделы, бюро и т. п. Подобно комитетам совета департаменты могут быть отраслевыми и функциональными. В Великобритании, например, формируются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта и т. д. Функциональные отделы оказывают разнообразную техническую помощь отраслевым департаментам (юридические консультации, подготовка договоров, выдача заработной платы, приобретение канцелярских товаров и др.).

В германских городах чиновничий аппарат строится на принципах, общих для всех земель, и все департаменты имеют единую нумерацию. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальных проблем, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. Департаменты французских муниципалитетов называются дирекциями. Обычно насчитывается семь-восемь дирекций, в том числе образования, спорта, культуры, отдыха, санитарии, социальных дел, урбанизации.

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата невелик, причем отдельные должности могут замешаться по совместительству с какой-либо иной работой. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день, выполняет местный учитель. В небольших коммунах имеются и такие своеобразные должности, оплачиваемые на сдельной основе, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и смещаются главой местной администрации или же муниципальным советом. В Великобритании каждый департамент возглавляется так называемым главным чиновником - специалистом в области, соответствующей профилю департамента. В последние десятилетия в британских муниципалитетах, как и в отдельных американских, все более выделяется фигура так называемого главного исполнительного чиновника, призванного осуществлять общее руководство деятельностью всех главных чиновников и возглавляемых ими департаментов. Хотя такая должность формально не является обязательной, в настоящее время она имеется приблизительно в 90% британских муниципалитетов, причем роль главного исполнительного чиновника может варьировать от "первого среди равных" до фактически главного управляющего муниципалитетом. В США отдельные категории муниципальных чиновников избираются непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету и, как правило, гарантирует относительную свободу действий.

3. Финансовая база местного самоуправления.

Местные налоги и сборы.
Основным источником доходов местного управления являются налоги и различные сборы с населения. К наиболее значимым налогам обычно относятся поимущественный налог, и в первую очередь налог на недвижимость, который, в частности, доминирует в налоговой системе Канады. В Германии же к самым важным налогам, формирующим общинный бюджет, относятся промысловый и поземельный налоги, которые вместе дают 90% общей суммы налоговых поступлений. Кроме того, в бюджеты германских общин поступают налоги на открытие гостиниц, питейных заведений и продажу спиртных напитков в разлив, развлечения, собак, охоту, рыбную ловлю, налог на лиц, владеющих несколькими квартирами, а также некоторые налоги, появившиеся в последнее время, и в частности налог на упаковки. В общей сложности за счет налогов в Германии покрывается 35% расходов местных властей.

Компенсации за услуги.
Немалое значение для муниципальных финансов могут иметь компенсации за услуги, оказываемые местными органами (платежи за канализацию, парковку, выдачу лицензий, благоустройство улиц, пользование спортивными сооружениями, учреждениями культуры, общественным транспортом и т. п.). Определенную часть неналоговых поступлений составляют штрафы, налагаемые местными властями. В Германии, например, наиболее распространенными являются штрафы за загрязнение окружающей среды, нарушение правил уличной торговли и уличного движения.

Субсидии.
Доходы местных органов обычно недостаточны для покрытия их расходов. Поэтому часть местных расходов финансируется за счет субсидий со стороны вышестоящих властей. Так, в США в настоящее время штатами покрывается 34% всех расходов местных органов (в 1902 г. эта цифра составляла 6%, в 1930 - 10%). В Канаде вы шестоящими властями субсидируется 50% расходов местных органов, в Германии - 41%.

Обычно различают два вида субсидий: общего и специального назначения. Первый из них называется дотациями и предназначается преимущественно для покрытия дефицитов местных бюджетов и других расходов общего характера, определяемых самими местными органами. Второй вид субсидий называется субвенциями и направляется на покрытие расходов, одобренных сверху. Поедоставление субвенций, таким образом, определяется политикой проводимой властями субъектов федерации и центральным правительством. Федеральная помощь обычно рассматривается как инструмент выравнивания уровня экономического развития различных регионов. Размер субсидий субъекту федерации чаще всего определяется в зависимости от численности населения соответствующей территориальной единицы, среднего уровня его доходов. Принимаются во внимание и такие специальные расчетные единицы, как протяженность дорог и плотность дорожной сети, доля устаревшего жилого фонда, численность безработных, обеспеченность населения различными видами социальных услуг и т.п.

4. Взаимоотношения органов местного управления с вышестоящими органами власти.

Государственная администрация на местах.
Конкретные комбинации различных форм государственного управления и самоуправления определяются историческими, географическими и иными особенностями страны. Как уже отмечалось, для местного самоуправления стран континентальной Европы (и других стран, заимствовавших этот опыт) характерна активная роль назначаемых сверху представителей государственной администрации на местах. В одних государствах такие чиновники направляются во все без исключения административно-территориальные единицы, как, скажем, во многих развивающихся странах. В других странах представитель центральной власти направляется только в достаточно крупные территориальные образования, как правило, в административно-территориальные единицы среднего звена (государства континентальной Европы). В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар. Он имеет резиденцию в областной столице, Руководит деятельностью чиновников государственной администрации и координирует ее с работой областных органов власти и управления. В итальянских провинциях (область в Италии состоит из нескольких провинций) действуют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор над местными представительными органами, контролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги. Тем же занимаются префекты во Франции, Греции, Румынии, rубернаторы в Швеции, Испании.

В Германии большинство земель делятся на округа, находящиеся под прямым контролем правительств земель. Во главе округа стоит правительственный президент, непосредственно подчиненный министру внутренних дел земли и обладающий определенными контрольными полномочиями в отношении органов коммунального управления.

В Индии во главе области (самого крупного территориального подразделения индийского штата, являющегося субъектом федерации) стоит комиссар, а во главе округа (область делится на несколько округов) - коллектор (заместитель комиссара), назначаемый губернатором штата по указанию правительства штата. На низовом уровне интересы государства представляют назначаемые властями соответствующего штата комиссар муниципальной корпорации (в наиболее крупных городах) или секретарь (в остальных городах). Комиссар же Делийской корпорации - органа самоуправления индийской столицы - назначается непосредственно центральным правительством. Обычно комиссар корпорации занимает свой пост в течение фиксированного срока, но может быть отозван досрочно в случае, если правительство штата сочтет, что он не справляется со своими обязанностями. Его смещение возможно и по инициативе городского совета; для этого не менее 3/5 членов представительного органа должны потребовать его отставки.

Значение представителя государственной администрации на местах заключается прежде всего в том, что он укрепляет связь государственной власти с местным самоуправлением, нацеливая коммуны и муниципалитеты на решение не только локальных, но выдвигаемых центральной властью общенациональных задач. Недостатком в данном случае является то, что представители государственной администрации порой пытаются подчинить себе местное самоуправление. В итоге снижается демократический потенциал всей политической системы, она становится менее гибкой и эфФективной.

Контроль со стороны субъектов федерации.
Местные органы могут функционировать под контролем как субъектов федерации (преимущественно), так и центральных властей. Государственный контроль призван в конечном итоге гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно решало бы свои задачи в рамках общегосударственного законодательства, а также законов субъектов федерации и обеспечивало бы определенные стандарты услуг, оказываемых населению.

Общий административный контроль над местными органами обычно осуществляется правительством соответствующего субъекта федерации (в лице, как правило, одного или нескольких министерств), хотя возможно и наличие общефедерального министерства, обеспечивающего реализацию государственной политики в области местного управления. В Канаде в начале 70-х гг. было сформировано государственное Министерство по городским делам для координации деятельности федеральных властей в указанной области. Данный шаг, однако, вызвал протест со стороны провинций, обвинивших федеральный центр в посягательстве на свои полномочия. В итоге это министерство было упразднено в 1978 г.

В Германии местными органами ведают преимущественно министерства внутренних дел земель. В США, Индии и ряде иных стран контроль со стороны органов государственной власти субъектов федерации над местным управлением осуществляется в основном на функциональной основе, т. е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами субъекта федерации. Так, в Индии муниципальные власти чаще всего контактируют с министерствами и ведомствами штата, занимающимися вопросами здравоохранения, инженерными службами, планированием, общественными работами и др.

Во многих субъектах американской федерации в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, заимающиеся вопросами местного управления. Они могут являться самостоятельными департаментами кабинета, быть составной частью более крупного департамента, либо служить структурным подразделением офиса губернатора штата. Главной их задачей считается не столько административный контроль над местным управлением, сколько оказание ему технической помощи на повседневной основе, а так же сбор различной статистической информации.

Более жесткие контрольные функции осуществляются департаментами по муниципальным делам канадских провинций. Данные департаменты утверждают проекты финансовых инициатив муниципалитетов, выпуск муниципальных облигаций, проверяют бухгалтерскую отчетность, заслушивают соответствующие доклады местных властей и т. п.

Ответственность органов местного самоуправления.
За ненадлежащее выполнение местными органами своих функций законодательство субъектов федерации обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передачу тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т. д. Наиболее радикальной мерой является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности, законодательством Австралии, Индии, Мексики, некоторых земель Германии.

Меры судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.
Достаточно жесткий судебный контроль за деятельностью местных органов, законностью принимаемых ими решений характерен для стран англосаксонсконо права, важнейшим источником муниципального права которых, как уже отмечалось, является судебный прецедент. Суды, однако, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. Соответствующая просьба (жалоба) должна поступить в суд от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (либо бездействием) местных властей. В ходе рассмотрения таких дел суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их незаконными. Суд, в частности, может издать предписание обычно предусматривающее осуществление определенных активных действий органом или должностным лицом местной управления, которому оно адресовано (т. е. выполнение предусмотренных законом, но не выполненных обязанностей). В определенной ситуации суд может также издать предписание, обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от осуществления того или иного действия, нарушающего права граждан.

Финансовый контроль.
Важную роль во взаимоотношениях местных органов с органами государственной власти властями играет финансовый контроль. Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов и поступлений от вышестоящих властей. Подобный ее дуалистический характер отражает, с одной стороны, элементы самоуправления в деятельности местных органов и их определенное обособление в рамках государственного механизма, политической системы соответствующего субъекта федерации, а с другой - включенность местных властей в решение задач, имеющих общенациональное значение.

Сотрудничество разных уровней публичной власти.
Органы местного самоуправления не только контролируются органами государственной власти, но и сотрудничают с ними, участвуют в различных совместных программах, будучи значимым элементом внутрифедеративных отношений. В американской литературе, например, проводится мысль о том, что хотя местное управление и не имеет общенационального конституционного статуса и регулируется исключительно штатами, оно играло и играет важную роль в функционировании кооперативного федерализма, являясь де-факто самостоятельным субъектом межправительственного сотрудничества внутри федерации. По мнению ряда ученых, американский федерализм начиная с 30-х гг. XX в. из двустороннего постепенно превратился в "трехсторонний", характеризующийся партнерскими отношениями между федеральным центром, штатами и муниципальным управлением, расширением прямых контактов федеральных и местных органов власти. В США, как и в большинстве демократических государств, местное управление как группа давления в настоящее время хорошо организовано в национальном масштабе. Достаточно большим политическим весом обладают ассоциации графств, муниципалитетов, мэров и т. п., имеющие свои представительства в Вашингтоне. Кроме того, местное управление оказывает влияние на федеративные отношения через партийный механизм, а также через лиц, представляющих интересы местных органов во властных структурах на федеральном уровне и в легислатурах штатов.

Сотрудничество между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления в США обычно более активно развивалось в период пребывания на посту президента представителей демократической партии. Последние традиционно стремились к укреплению своей электоральной базы посредством расширения государственного вмешательства в социальную сферу, реализации различных федеральных программ городского развития (достаточно вспомнить крупные социальные инициативы президентских администраций 60-х гг. XX в., получившие названия "великого общества" и "войны с бедностью"). Весьма интенсивные прямые контакты федеральных властей и местного управления в период пребывания на президентском посту демократа Л. Джонсона (1963-1969) даже подтолкнули отдельных исследователей к выводу о качественном перерождении американского федерализма. Появилась достаточно курьезная теория прямого федерализма, предсказывавшая постепенное отмирание штатов. Место последних, по мнению сторонников данной концепции, должно было занять местное управление, якобы более приспособленное для решения насущных задач общества. Президенты-республиканцы, как правило, наоборот, пытались в большей степени опереться на чисто рыночные механизмы экономического и социального регулирования, сократить федеральное финансирование социальных программ (включая программы городского развития). В данном отношении показателен курс администрации Р. Рейгана на "новый федерализм", в рамках которого была существенно сокращена финансовая поддержка штатов и местных органов при общем увеличении объемов помощи частному сектору.

Весьма тесное сотрудничество федерации, ее субъектов и местного самоуправления характерно для германского кооперативного федерализма. Этому, в частности, способствуют интеграционная деятельность общенациональных политических партий, функционирующих на различных уровнях административно-территориального деления; относительно небольшие размеры территории и достаточно высокая плотность населения; развитая система коммуникаций; провозглашение на конституционном уровне социального государства, предполагающего совместную деятельность различных властей в целях выравнивания уровня жизни и финансовых возможностей отдельных территорий.

Органы местного самоуправления играют важную роль в реализации на местах политики правительства соответствующего субъекта федерации. Подобные отношения строятся не только как отношения подчинения, но и как отношения сотрудничества, в рамках которых местные органы обладают собственным политическим потенциалом. Власти субъектов федерации не могут не учитывать политические настроения в местных сообществах, поскольку от поддержки на местах во многом зависят результаты выборов в различные властные структуры субъектов федерации. Кроме того, будучи хорошо знакомыми с положением дел в соответствующих территориальных единицах, органы местного управления зачастую способны более эффективно, чем правительства субъектов федерации, решать отдельные локальные проблемы, реагировать на непредвиденные ситуации. В качестве многоцелевых органов местные советы обеспечивают горизонтальную интеграцию и координацию различных служб субъектов федерации, функционирующих на низовом уровне, трансформируя их деятельность в единый курс и обеспечивая тем самым комплексный подход к решению проблем.

Политическая практика свидетельствует о том, что местное самоуправление (в сотрудничестве с федеральными властями) служит определенной преградой центробежным тенденциям в политической системе современного федеративного государства. Самоуправляющиеся общины представляют собой естественный противовес центробежным тенденциям регионов, поскольку само существование общин во многом зависит от соблюдения регионами федеральных законов. Местные сообщества порой успешно используют общефедеральное право для защиты своих инициатив от посягательства со стороны властей штатов. Федеральные органы государственной власти, выступая в роли защитника и гаранта прав местного самоуправления, несколько ограничивают возможный произвол в данной области со стороны субъектов федерации. Это может находить выражение как в общефедеральном законодательстве, гарантирующем соблюдение на местах определенных демократических процедур, так и в различных программах по поддержке местных властей.