ЛЕКЦИЯ 23

Эволюция государства и права в государствах с республиканской формой правления (США и Франции) в новейшее время.

1. Основные тенденции государственно-правового развития США в ХХ в.
2. "Новый курс" Рузвельта.
3. Основные изменения в государственном механизме США.
4. Третья Республика во Франции после первой мировой войны.
5. Создание Четвертой Республики.
6. Конституция Франции 1946 г.
7. Переход от Четвертой Республики к Пятой.
8. Конституция Франции 1958 г.
9. Развитие Пятой Республики.

Соединенные Штаты Америки.

1. Основные тенденции государственно-правового развития США в ХХ в.

К началу XX в. США превратились в крупнейшую мировую державу, благодаря природным, демографическим, внешнеполитическим условиям. Мировые войны фактически не затронули ее территории. Из этих войн страна вышла еще более усилившейся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после первой мировой войны США из страны-должника превратились в страну-кредитора. За это время американская экономика претерпела важные структурно-социальные преобразования. Еще в конце XIX в. господство в американской экономике перешло к крупнейшим финансово-промышленным корпорациям, присваивавшим большую часть национального дохода. Впрочем, это не сдерживало развития мелких и средних промышленных, сельскохозяйственных и торговых предприятий. Значительная, но рациональная интенсификация труда в условиях начавшейся в середине 50-х гг. научно-технической революции позволила правящим кругам существенно расширить социально-экономические и политические права американских граждан.

Развитие государственности США носило главным образом фактический характер и не меняло основ конституционной структуры. Результатом этого развития стало либерально-демократическое правовое государство.

Начиная с 1920-х гг. стала развиваться прогрессивная тенденция, которая проявилась прежде всего в дальнейшей демократизации избирательной системы:

• В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (поправка XIX).
• В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбии получили право участвовать в выборах президента и вице-президента США (поправка XXIII).
• В 1962 г. признается необходимость изменения избирательных округов с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно одинаковое число избирателей. Такое изменение было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе.
• В 1964 г. запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (поправка XXIV).
• В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (поправка XXVI).

На основе общефедерального законодательства соответственно демократизировались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя проведенные преобразования не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее избирательное право стало в основном равным и всеобщим. Также на федеральном и местном уровне принимались законы, защищавшие права человека и направленные против расовой, религиозной и другой дискриминации.

2. "Новый курс" Рузвельта.

Новым направлением в деятельности государства в ХХ в. стало регулирование экономики и социальных отношений. Необходимость в таком регулировании была окончательно осознана в 1930-е гг., когда страну поразил исключительной силы экономический кризис, охвативший к тому времени все основные капиталистические страны. В США промышленное производство понизилось до 56%, национальный доход сократился на 48%, обанкротилось 40% банков, что лишило миллионы рядовых американцев их скромных сбережений. Около 17 млн. человек потеряли работу. Находившееся в этот период у власти правительство президента Г. Гувера в надежде на постепенный стихийный выход из кризиса фактически ничего существенного не предпринимало. Между тем социально-политическая обстановка обострялась: следовали один за другим голодные походы, демонстрации, другие формы протеста.

В 1932 г. на выборах победил Франклин Делано Рузвельт — кандидат от демократической партии. Ф.Д.Рузвельт стал президентом, благодаря "Новому курсу" - программе по выводу страны из кризиса. Реализация программы началась почти одновременно во всех важнейших областях экономических и социальных отношений. Чтобы стабилизировать денежную систему, был запрещен вывоз золота за границу, проведена девальвация доллара, укрупнена банковская система, в результате крупнейшие банки получили из казны значительные кредиты и субсидии.

Оздоровление промышленности возлагалось на специально создаваемое учреждение — Национальную администрацию восстановления промышленности (НИРА). В соответствии с законом о восстановлении национальной экономики от 16 июля 1933 г. вся промышленность была разделена на 17 групп, деятельность каждой из которых регулировалась составленными в срочном порядке нормативными актами — так называемыми кодексами честной конкуренции, определявшими квоты выпускаемой продукции, распределение рынков сбыта, цены, условия кредита, продолжительность рабочего времени, уровень зарплаты и т.д.

Для сельского хозяйства учреждалась Администрация регулирования сельского хозяйства (ААА), которая на основании закона об улучшении положения в сельском хозяйстве от 12 мая 1933 г. наделялась правом регулирования цен на продукцию сельского хозяйства и доведения их до уровня 1909—1914 гг. Это осуществлялось главным образом путем оплачиваемого сокращения посевных площадей и поголовья скота (уменьшение товарной массы должно было поднять цены до уровня, обеспечивающего рентабельность средних и даже мелких ферм, чтобы предотвратить их разорение).

В целях уменьшения безработицы, снижения ее негативных последствий принимаются экстраординарные меры. Руководство осуществлением этих мер возлагается на Федеральную администрацию чрезвычайной помощи, замененную вскоре Администрацией развития общественных работ (WPA). Безработных направляли в создаваемые специальные организации («трудовые лагеря»), занимавшиеся строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов и т.д. В первый год своего существования WPA трудоустроило более 3 миллионов человек: за восемь лет своей деятельности агентство дало работу 8,5 миллионам американцев, выполнив подряды на общую сумму около 11 миллиардов долларов. Строители WPA построили полмиллиона миль автомагистралей и почти 100 тысяч мостов, сотни тысяч общественных зданий, около восьми тысяч парков.

Проведение «Нового курса» потребовало мобилизации значительных денежных ресурсов, которые оказались (это было важнейшим фактором успеха) в распоряжении правительства Рузвельта.

В это время наметился важный сдвиг в развитии трудового и социального законодательства, которое носило, по существу, фрагментарный характер. Более того, большинство дел, связанных с отношениями между работником и работодателем (нанимающимся и наймодателем), рассматривались судами на основе общих принципов обязательственного права, не учитывающих фактическое социально-экономическое неравенство сторон в договоре. Законом Норриса—Лагардия (1932 г.) несколько сужалось право судов издавать так называемые судебные предписания по поводу трудовых конфликтов, что фактически давало возможность судам по своему усмотрению срывать любую забастовку. Этот закон запрещал предпринимателю заставлять рабочих подписывать контракты, обязывающие их не вступать в профсоюз. В 1935 г. был принят закон Вагнера, ставший важной вехой в развитии трудового законодательства США. Впервые в общефедеральном масштабе легализовалась деятельность профсоюзов. При этом запрещалось уголовное преследование трудящихся за создание профсоюзов и участие в легальных забастовках; предприниматели обязывались заключать с профсоюзами коллективные договоры и не принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзах, подписавших коллективный договор (вводился так называемый принцип закрытого цеха): признавалось право на забастовки, если нарушались предписания закона. Для контроля за выполнением закона создавалось Национальное управление по трудовым отношениям. Его руководящий состав назначался президентом с одобрения сената. При обнаружении незаконных действий в трудовой практике Управление оформляло дело для передачи его в суд. Лица, препятствовавшие работе Управления, подлежали по суду наказанию штрафом до 5000 долл., или тюремному заключению до одного года, или одновременно обоим видам наказания.

В 1935 г. был принят закон о социальном обеспечении, явившийся первым в истории США общефедеральным нормативным актом такого рода. Создавалось Управление по социальному страхованию. Отныне пенсии по старости должны были выплачиваться гражданам США, отвечавшим определенному цензу оседлости и достигшим 65-летнего возраста, при условии «...если его общий заработок, как это будет установлено Управлением, за период с 31 декабря 1936 г. и до достижения им возраста 65 лет не превысит 3000 долл. Выплачиваемая ему ежемесячно пенсия будет равняться 1/2 от суммы его вышеупомянутого общего заработка...» Для формирования пенсионного фонда в дополнение к другим налогам устанавливался новый ежегодный налог на индивидуальные доходы работающих по найму в размере 1% с последующим повышением налога на 0,5% через каждые следующие три года. Для предпринимателей в дополнение к ранее существовавшим налоговым обложениям вводился налог в размере 1% общей суммы выплаченной им зарплаты, через каждые следующие три года налог повышался на 0,5%.

В 1938 г. был принят закон о справедливом найме рабочей силы, фиксирующий максимальную продолжительность рабочего времени для некоторых групп трудящихся и минимум зарплаты.

В итоге «Новый курс», являвшийся прямым массированным вторжением государства в сферу социально-экономических отношений и включавший значительные элементы регулирования, способствовал смягчению проявлений кризиса. Важность "Нового курса" состояла и в том, что практически с этого времени в США выделяются в отдельные отрасли трудовое право и социальное право.

3. Основные изменения в государственном механизме США.

Заметная тенденцией в ХХ в. стала диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. Большую роль в ее выработке стали играть союзы, ассоциации, известные как группы давления (в середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс.). Эти объединения выполняют как экономические, так и по существу политические функции. На основе прогнозов экономического и социально-политического развития, составляемых высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Данные документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования "большого бизнеса". Крупнейшие корпорации используют и другие каналы воздействия на государственные власти.

Исполнительная власть
Важная тенденция, особенно ощутимо заявившая о себе после окончания войны Севера и Юга, связана с централизацией государственной власти. Вследствие противодействия штатов, отстаивающих свои конституционные права, названная тенденция стала и в немалой степени противоречивой. Важным проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной власти во главе с президентом, хотя есть ограничения: в 1951 г. - ратификация XXII поправки к конституции об избрании президента не более чем на два срока.

Вместе с президентом на четырехлетний срок избирается вице-президент. По конституции полномочия вице-президента ограничиваются председательством в сенате. Принятая в 1933 г. XX поправка к конституции США укрепила статус вице-президента, рассматривая его в качестве преемника главы исполнительной власти в случае смерти или недееспособности последнего. В 1967 г. была ратифицирована XXV поправка к конституции о порядке преемственности в замещении должностей президента и вице-президента.

Президент США является высшим в стране должностным лицом, совмещающим полномочия главы государства и главы правительства. Полномочия президента США очень широки. Как глава государства он является верховным главнокомандующим вооруженными силами США и верховным представителем США на международной арене. Президент с одобрения и согласия сената назначает федеральных судей, включая членов Верховного суда, послов и высших должностных лиц аппарата исполнительной власти. Конституция предоставляет президенту право созыва чрезвычайных сессий конгресса и переноса очередных сессий. При возникновении внутренних и внешних кризисных ситуаций президент может располагать чрезвычайными полномочиями. Велика роль президента в законодательном процессе. Формулируя законодательную программу администрации в серии посланий конгрессу, президент является фактическим лидером законодательной политики. У президентов есть фактически "делегированное законодательство" посредством исполнительных приказов, конкретизирующих законы.

Усиление исполнительной власти сопровождалось созданием разветвленного аппарата управления, состоящего из наемных служащих-профессионалов. До XX в. чиновничий аппарат США был сравнительно невелик, и этим США отличались от бюрократизированных государств континентальной Европы. Но в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы жизни страны. В США действовуют по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1. Департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты - иностранных дел, финансов, обороны и некоторые другие были созданы еще в XVIII-XIX вв.); в XX в. количество департаментов увеличилось, и они изменились качественно.
2. Национальные агентства - учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых (USIA);
3. Многочисленные и разнообразные временные комиссии, бюро, советы, коллегии, администрации, создаваемые на время для выполнения определенных задач, нередко имеющих жизненно важное значение для страны.

Как совещательный орган при президенте, созданный помимо конституции, функционирует кабинет министров. В состав кабинета входят главы 12 федеральных министерств, именуемые в США секретарями, и генеральный атторней (глава министерства юстиции). В практике последних президентов США использовалась форма дробления кабинета на целевые межведомственные советы, что дало возможность обсуждать тот или иной круг вопросов без привлечения всех членов кабинета.

Не предусмотренным конституцией надведомственным органом при Белом доме является Исполнительное управление президента (ИУП). Основанное в 1939 г., ИУП способствовало укреплению президентской власти, создав мощный аппарат, координирующий и контролирующий важнейшие аспекты деятельности государства.

После второй мировой войны особое значение приобрели отдельные государственные ведомства - Федеральное бюро расследований (FBI), Центральное разведывательное управление (CIA), Совет национальной безопасности, Министерство обороны (Пентагон). Опираясь на них, президенты имеют возможность принимать решения, превышая правомочия, предоставленные им Конституцией, в том числе в вопросах войны и мира.

Усилилась роль президента и его свобода при назначении чиновников: по прецеденту они рассматриваются как советники (приходят и уходят вместе с новым президентом). В соответствии с Конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената. Назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом. Замещение второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывается более значительной. Этому косвенно содействовало фактически установившееся еще в XIX в. деление аппарата управления на гражданскую службу, состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и правительственную службу, состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих со своих постов вместе с ним (так называемая "система добычи"). Согласно американскому прецеденту, президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. И сенат обычно признает это. Соответственно на образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Эти лица считаются доверенными президента и обычно несут ответственность перед ним.

Но развитию государственного управления были присущи и иные черты. Государственные службы, сконструированные таким образом, оказались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Возмущение общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило Конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы-экзамены на замещение государственных должностей, было запрещено увольнять чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на комиссию гражданской службы. Во многом благодаря этому закону, а также принятым много позже нормативным актам в США не сложилась жестко корпоративная каста чиновников. Появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению. Но это не привело к полному исчезновению "системы добычи". Не выполнялся и принцип недопустимости увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. закон Хэтча "О политической деятельности" запретил государственным служащим участвовать в "политических кампаниях". В 1947 г. исполнительный приказ президента Г. Трумэна обязывал комиссию гражданской службы проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ президента Д. Эйзенхауэра (1953 г.) "О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих", предусматривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться.

В структуре государственного управления проявилась особенность, обусловленная федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что, впрочем, не означает его фактической общегосударственной разобщенности. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления и в первую очередь финансовые. В итоге централизация оказалась неразрывно связанной с усилением исполнительной власти во главе с президентом.

Местные органы создаются на основе законодательства штата и обладают правами, определенными этим законодательством. В то же время местной власти предоставляется право осуществлять свои определенные законом функции без формального контроля со стороны органов штата, на основе самоуправления. Бюджет местных органов складывается из местных налогов и целевых ассигнований штатов и федерального правительства.

Законодательная власть
Вместе с тем усиление исполнительной власти не означает чрезмерной подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти остаются важным звеном системы "сдержек и противовесов". В этом качестве особое значение имеют финансово-бюджетные права Конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.

Законодательная власть в США осуществляется конгрессом и законодательными собраниями (легислатурами) штатов. Конституционные полномочия конгресса весьма широки. Самое важное место среди них занимают прерогативы в финансовой области. Конгресс устанавливает единообразные для всей территории страны налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, утверждает федеральный бюджет и выделяет ассигнования на все без исключения государственные акции, занимает деньги в кредит и уплачивает долги от имени Соединенных Штатов, регулирует внешнюю торговлю и т.д. Конгрессу принадлежит важная функция контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств. Конгресс имеет право объявлять войну, формировать вооруженные силы и выделять ассигнования на их содержание, издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил. Наряду с полномочиями, осуществляемыми совместно обеими палатами, существуют также такие, которые может осуществлять только одна из палат. По конституции все законопроекты о государственных доходах должны исходить от палаты представителей; сенат может предлагать к ним поправки и участвовать в их обсуждении. Важнейшими полномочиями сената являются его участие в принятии США международных обязательств в форме договоров и участие в назначении на высшие должности государственного аппарата.

В конгрессе США представлены только две крупнейшие буржуазные партии страны - Демократическая и Республиканская. В каждой из палат конгресса образуются партийные фракции обеих партий: фракция большинства, т.е. фракция партии, имеющей большее количество мест в данной палате, и фракция меньшинства. Партийные фракции каждой из палат выбирают лидера и его заместителя. Лидер большинства в сенате является самой важной фигурой, влияющей на ход работы этой палаты. Лидер большинства в палате представителей занимает в партийной иерархии второе место после спикера палаты. Роль лидеров меньшинства как в сенате, так и в палате представителей сводится в основном к формулированию политики оппозиции и организации поддержки в ее пользу.

Последняя по времени поправка к конституции - XXVII от 1992 (была предложена еще в 1789 г. Мэдисоном) запрещает Конгрессу повышать зарплату его членам в середине срока их полномочий.

Как и на федеральном уровне, в штатах отмечается значительное усиление исполнительной власти губернатора за счет прерогатив законодательных органов. По своей структуре и методам работы законодательные собрания штатов во многом копируют конгресс. Во всех штатах, кроме Небраски, они состоят из двух палат: палаты представителей и сената. Как и в конгрессе, в законодательных собраниях штатов действует система комитетов; в некоторых штатах большую роль играют объединенные комитеты обеих палат. Характерной особенностью большинства законодательных собраний является доминирующая роль спикера палаты представителей, пользующегося огромным влиянием не только в рамках законодательного собрания, но и вообще в штате.

Cудебная власть
Характерной особенностью судоустройства в США является отсутствие единой, общенациональной судебной системы; существуют организационно обособленные, параллельные судебные системы в каждом из штатов и федеральная судебная система.

Федеральную судебную систему образуют 4 группы судов - окружные, специальные, апелляционные и специальные апелляционные - во главе с Верховным судом. Окружные суды США - федеральные суды общей юрисдикции; они по первой инстанции рассматривают все дела, основанные на федеральном законодательстве. Специальные суды первой инстанции - претензионный суд США (рассматривает денежно-имущественные претензии граждан к правительству США), суд США по делам внешней торговли (рассматривает споры, возникшие на основе федеральных законов об импортных торговых операциях и таможенных правил), налоговый суд США (разрешает конфликты, возникающие в связи с решениями федеральных налоговых ведомств).

К специальным апелляционным судам относятся апелляционный суд США по федеральному округу (рассматривает жалобы на решения претензионного суда, суда по делам внешней торговли и на решения некоторых федеральных административных ведомств) и временный чрезвычайный апелляционный суд; решения этих двух судов обжалуются в Верховный суд. Апелляционные суды представляют собой промежуточную апелляционную инстанцию между федеральными судами первой инстанции и Верховным судом. Возглавляет федеральную судебную систему Верховный суд США - высший орган в федеральной судебной иерархии, конечная апелляционная инстанция. В США существует автономная система военных судов. Им подсудны чисто воинские преступления, а также все иные уголовные правонарушения, совершенные военнослужащими во время прохождения ими действительной военной службы и исключительно при исполнении служебных обязанностей.

Каждый штат в пределах своих границ может учреждать судебные органы, какие сочтет нужным, однако существуют типичные черты судоустройства, общие для всех штатов. Так, в штатах имеются 3 группы судов: ограниченной и специальной юрисдикции, общей юрисдикции, апелляционной юрисдикции. Первые две группы - местные суды первой инстанции, рассматривающие дела по существу. Третья группа объединяет промежуточные апелляционные суды и верховные суды штатов.

Франция.

5. Третья Республика во Франции после первой мировой войны.

Франция завершила первую мировую войну в числе стран-победительниц. По Версальскому договору (1919 г.) ей были возвращены Эльзас и Лотарингия, а также к ней переходила часть колоний Германии. Кроме того, Германия должна была выплатить Франции репарации. Особенностью развития Франции в послевоенные годы была значительная роль сельского хозяйства в экономике (44% в 1930). Происходило усиление монополий, но в то же время наблюдалось ослабление позиций финансового капитала на мировом рынке: из страны-кредитора Франция превратилась в страну-должника. Социальная нестабильность привела к расширению политического спектра: была создана компартия, усилились социалисты.

Конституция 1875 г. оставалась в действии. Она оказалась самой долговечной конституцией из всех принятых ранее. В содержании она обходила молчанием многие вопросы, связанные со структурой правительства, избирательным правом и.т.д., т.е. открывала простор для маневрирования с учетом конкретной политической обстановки.

После первой мировой войны в стране по требованию левых сил были проведены избирательные реформы. В 1919 г. последовало введение пропорциональной избирательной системы. Закон предусматривал сочетание ее с мажоритарной системой. Каждый департамент избирал 1 депутата от 75 тыс.жит., а число депутатов, выбиравшихся в департаменте, зависело от численности населения, проживающего в нем. Каждая партия шла на выборы с отдельным списком кандидатов, но избиратели голосовали не за весь список, а за отдельных кандидатов, причем из разных списков. Избранным считался кандидат, набравший абсолютное большинство голосов. Принципы пропорциональной системы применялись в том случае, если не все мандаты были распределены таким образом. Тогда производились сложные расчеты: число голосовавших по департаменту в целом делилось на общее количество мандатов, а общая сумма голосов, поданных за кандидатов, входящих в один список, делилась на количество кандидатов, в нем указанных. Первое частное называлось «избирательным метром», второе – «средней списка». Каждый список получал столько мандатов, сколько раз «избирательный метр» содержался в «средней списка». Приходящиеся на определенный список депутатские мандаты вручались тем кандидатам, которые входили в этот список и получали в рамках этого списка наибольшее число голосов.

Вопреки новому закону были сохранены старые избирательные округа с неравномерным распределением населения в них (1 голос из консервативных сельских округов = 2-3 голосам из промышленных районов). В 1927 г., когда во главе правительства был Пуанкаре, мажоритарная система была восстановлена в полном объеме. По закону 1927 г. Франция и ее заморские владения (коренные жители не имели избирательных прав) делились на 612 избирательных округов. Но восстановление мажоритарной системы не привело к стабилизации внутриполитического положения.

В начале 1930 гг. Францию, как и другие страны, поразил экономический кризис. Его последствия заставили правящие круги сделать ставку на исполнительную власть, действующую вне рамок контроля общественности. Исполнительная власть для ликвидации последствий кризиса шла на принятие непопулярных в народе мер, что привело к появлению делегированного законодательства. С середины 1930-х гг. парламент почти ежегодно наделял правительство чрезвычайными полномочиями. Недолговечность кабинетов привела к тому, что чрезвычайные полномочия оказались соредоточенными в руках бюрократии. В итоге парламентскому законодательству было противопоставлено законодательство, осуществлявшееся в административном порядке. Была ослаблена роль парламента, как органа, стоящего над правительством – судьба кабинетов решалась внепарламентскими организациями: партиями, профсоюзами, группами предпринимателей. Депутаты парламента нередко лишь выполняли их указания.

Одним из наиболее ярких свидетельств падения роли парламента Третьей республики было неконституционное, без его санкции, объявление войны Германии в сентябре 1939 г. Как бы оно ни оправдывалось внешнеполитическими условиями, но в соответствии со ст. 9 конституционного закона от 19 июля 1875 г. объявление войны возможно лишь с предварительного согласия обеих палат.

В мае 1940 г. фашисты вторглись во Францию. Французская и английская армии были разгромлены и страна подверглась оккупация. Третья республика пала. По условиям, продиктованным Германией, страна была разделена на 2 части: север, северо-восток, восток, побережье были оккупированы; на юго-востоке и юге были сохранены институты французской государственности (по имени города Виши – «государство Виши»). Самостоятельной роли режим Виши не играл: по замыслам фашистов режим должен был нейтрализовать французский флот и колониальные войска. Когда фашисты убедились, что режим бессилен, в ноябре 1942 г. они ввели войска в южную зону и ликвидировали остатки «вишийской государственности».

6. Создание Четвертой Республики.

С первых дней оккупации страны французские патриоты вели борьбу с немецкими захватчиками. Генерал де Голль в Англии основал движение «Свободная Франция» (с 1942 г. «Сражающаяся Франция»), имевшее целью объединить «возможно большие французские силы» для борьбы за освобождение Франции. Вскоре де Голль был признан английским правительством как «глава всех свободных французов». Внутри страны патриотические силы первоначально объединялись по партийному признаку. В ходе дальнейшей борьбы происходило объединение национально-освободительных сил и развитие их организационной структуры. На оккупированной территории развернулось движение Сопротивления, которое наносило существенный урон оккупантам. Летом 1943 г. был создан единый Французский комитет национального освобождения, позже реорганизованный во временное правительство Франции во главе с де Голлем. Также была сформирована Консультативная Ассамблея из представителей всех партий и групп, борющихся за освобождение. Летом 1944 г. в Нормандии открылся Второй фронт и к концу года Франция была освобождена.

После освобождения перед страной снова встала проблема новой конституции. Временное правительство в августе 1945 г. утвердило положения о проведении выборов в Учредительное собрание и о референдуме, в котором было поставлено 2 вопроса:

• хотят ли французы новую конституцию или следует вернуться к Конституции 1875 г.?
• утверждает ли новую конституцию Учредительное собрание или референдум?

На выборах большинство голосов получили коммунисты и социалисты. В ходе референдума 96% голосовавших высказались за новую конституцию и 66% - за утверждение новой конституции всенародным голосованием.

Выборы в Учредительное собрание дали следующие результаты: Коммунистическая партия собрала наибольшее количество голосов — 5004 тыс. голосов и получила 152 мандата, Социалистическая партия — 4491 тыс. голосов и 139 мандатов, МРП — 4580 тыс. голосов и 145 мандатов (МРП — Народно-республиканское движение, было создано в 1944 г.; в его состав вошло значительное число членов довоенных, по преимуществу католических организаций и партий, ее поддерживали Ватикан и крупные банковско-промышленные корпорации).

В апреле 1946 г. Учредительное собрание представило проект новой конституции. Предполагался однопалатный суверенный парламент, президент лишался ряда прерогатив (отлагательного вето, права роспуска парламента, права помилования и т.д.), закреплялась национализация отдельных отраслей промышленности. В ходе референдума этот проект был отклонен (9300 тыс. против 10600 тыс.).

Результаты референдума потребовали выборов нового состава Учредительного собрания. В ходе новых выборов Коммунистическая партия собрала почти 5204 тыс. голосов, Социалистическая партия — 4190 тыс., МРП — 5596 тыс. Был составлен новый проект конституции, который в октябре 1946 г. был утвержден референдумом.

7. Конституция Франции 1946 г.

В преамбуле содержался перечень прав и свобод (в основном по Декларации 1789 г.). Кроме этого, провозглашались равные права независимо от пола, право политического убежища для борцов за свободу, право на получение должности независимо от происхождения и взглядов, право на профсоюзы и стачки, право на коллективный договор, обязанность работать. Декларировалась социальная помощь детям, матерям, престарелым и инвалидам. Провозглашалось обязательство Республики не вести завоевательных войн. Объявлялось, что «...всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает национальное или общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества».

Конституция 1946 г. предусматривала утверждение парламентской республики. Парламент состоял из 2 палат: Национального собрания (избиралось на 5 лет на основе всеобщего и прямого избирательного права, только Национальное собрание имело право принятия законов) и Совета республики (избирался коммунами и департаментами на основе всеобщего и косвенного избирательного права). Законодательной инициативой обладали члены парламента и Председатель Совмина.

Совет республики имел право рассматривать законопроекты, принятые Национальным собранием (заключение требовалось представить в двухмесячный срок). Если заключение было отрицательным, то Национальное собрание обсуждало законопроект во втором чтении и принимало окончательное решение по поправкам Совета Республики, принимая или отклоняя их полностью или частично. В случае отклонения поправок проводилось открытое голосование закона и для принятия требовалось абсолютное большинство голосов всего состава депутатов Национального собрания.

Высшим представителем государственной власти был президент, избираемый на 7 лет с правом переизбрания на второй срок. Президент подписывает и ратифицирует международные договоры, осуществляет обнародование законов, может требовать от палат нового обсуждения принятого парламентом закона (повторное решение парламента окончательное), утверждает правительственные декреты, но президент связан контрассигнатурой Председателя Совета министров и соответствующего министра.

Непосредственное управление страной осуществляет Совет министров во главе с председателем. Его кандидатуру выдвигает президент после консультаций с лидерами политических фракций. Кандидат предлагает программу кабинета Национальному собранию. После чего проводится открытое голосование, и, если набирается абсолютное большинство голосов, издается декрет президента. Председатель Совета министров обеспечивает исполнение законов, руководит госаппаратом, осуществляет общее руководство вооруженными силами. У министров существует коллективная ответственность перед Национальным собранием за общую политику кабинета и индивидуальная ответственность за личную деятельность. Председатель Совета министров ставит вопрос о доверии перед Национальным собранием. Вотум недоверия, который требует абсолютного большинства голосов, влечет коллективную отставку. Принятие Национальным собранием резолюции порицания кабинета также влечет его коллективную отставку. Вместе с тем Конституция предусматривает систему противодействия возможному злоупотреблению правом порицания со стороны Национального собрания: если в течение 18 месяцев произойдет два министерских кризиса, Совет министров может принять решение о роспуске Национального собрания. В соответствии с этим решением роспуск объявляется декретом президента. Не ранее 20 и не позднее 30 дней после этого должны быть проведены новые выборы в Национальное собрание.

Конституция сохранила прежнюю систему местного управления и прежний порядок контроля правительства за деятельностью органов местного самоуправления.

Отдельная глава Конституции посвящена Французскому союзу. Провозглашается равенство всех частей колониальной империи, которая объявлялась союзом. Для рассмотрения общих вопросов создавалась Ассамблея Французского Союза. Такая «реорганизация» не предусматривала каких-либо конкретных мер, обеспечивающих радикальное изменение положения во французских колониях. Более того, вскоре правящие круги страны развязали войну против народов колоний, борющихся за свою свободу и независимость.

Таким образом, Конституция 1946 г. сохранила основные традиции французских республиканских конституций XIX в. Вместе с тем ей были присущи и некоторые специфические черты, во многом обусловленные подъемом демократического движения в стране и одновременно необходимостью компромисса между левыми и правыми (консервативными) политическими силами:

1. Была сохранена двухпалатная система парламента. Это придавало стабильность законодательству: законопроект, подвергшийся двукратному обсуждению в независимых друг от друга палатах, должен быть более совершенным. Вместе с тем Конституция, учитывая опыт Сената Третьей республики, тормозившего принятие демократического законодательства, существенно ограничила права верхней палаты.
2. Право принимать законы было предоставлено только одной палате - Национальному собранию, которому Конституция запрещала его делегирование.
3. Конституция не предусматривала сильную и независимую от парламента президентскую власть.
4. Вводился режим с зависимой от Национального собрания правительственной властью.

8. Переход от Четвертой Республики к Пятой.

Почти с самого начала существования Четвертой Республики начинается изменение ее государственного строя путем конституционных реформ. В 1948 г. вводится мажоритарная система выборов в Совет Республики, а затем и в Национальное собрание. По закону 1951 г. партия или блок партий, собравшие в округе более 50% голосов получают все депутатские мандаты округа (принцип: "Победитель забирает все"). Это дало партиям возможность для блокирования. Если ни одна партия не получала большинства предполагалось пропорциональное представительство. Таким образом, был отменен закон от 5 октября 1946 г., предусматривавший избрание членов Национального собрания исключительно по системе пропорционального представительства. Новый закон позволил многочисленным консервативным и центристским партиям, соединявшим голоса своих избирателей, потеснить левых кандидатов, хотя последние получали приблизительно столько же голосов, сколько и на предыдущих выборах. Изменяется статус Совета республики, который получает полномочия довоенного сената, а его членам было возвращено звание сенаторов. В 1954 г. вводится почти полное равноправие палат в законодательстве. Происходит и усиление власти правительства за счет увеличения независимости от парламента. Облегчается процесс формирования правительства и усложняется процедура отставки. Восстанавливается сессионный режим работы Национального собрания, что ослабило контроль за правительством. Актом от 7 декабря 1954 г. определялись периоды, в течение которых НС считалось правомочным или неправомочным осуществлять свои функции.

Прецедентные преобразования в известной мере возвращали созданный в 1946 г. конституционный строй к режиму Третьей республики. В 1950-х гг. во Франции происходит структурная модернизация экономики, кроме того страна терпит поражения в колониальных войнах и надвигается крах колониальной империи. Все это вызывало потребность в усилении исполнительной власти и возвышении главы государства, который должен был выступить в роли надпартийного арбитра. Идеи социального мира и партнерства исходили от партии де Голля «Объединение французского народа» (с 1947 г.). В апреле-мае 1958 г. произошли важные события в Алжире: выступления военных против правительства, которое, по их мнению, плохо вело войну против национально-освободительного движения.

Угроза гражданской войны привела к передаче де Голлю всей полноты власти. Де Голль получил чрезвычайные полномочия для составления новой конституции. Парламент, ограничившись общими пожеланиями относительно будущей конституции, по существу устранился от участия в ее составлении. Проект, минуя парламент, был вынесен на референдум и одобрен большинством рядовых избирателей.

Принятие Конституции 1958 г. знаменовало рождение Пятой республики.

9. Конституция Франции 1958 г.

Основу Конституции 1958 г. составили идеи де Голля относительно современного французского государства. В своих «Военных мемуарах» он писал: «Я вижу в нем не сумму противоречивых частных интересов, итогом которой могут быть лишь гнилые компромиссы, как это было вчера и восстановления чего желали бы партии, а инструмент решительных, честолюбивых действий, инструмент, выражающий только интересы нации и поставленный на службу только им. Чтобы планировать и принимать решения, государство нуждается в органах власти, во главе которых стоит компетентный арбитр».

В центре новой конституции – идея главенства президентской власти. Президент «...обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов...» (ст. 5). Его компетенции, исключающей необходимость контрассигнации премьер-министра или министров, подлежит право распустить Национальное собрание (новые выборы должны проводиться не более чем через сорок дней после роспуска), по существу вводить чрезвычайное положение, по предложению правительства или совместному предложению палат парламента передать на референдум любой законопроект, а также ряд других правомочий.

В области нормотворческого процесса президент наделен правом законодательной инициативы. Он подписывает и обнародует законы, может потребовать от парламента нового обсуждения закона или его частей, созывает парламент на чрезвычайные сессии, может передать принятый парламентом закон в Конституционный совет на соответствие его Конституции.

В области исполнительно-распорядительной деятельности президент: назначает премьер-министра, а по его предложению — министров, председательствует в Совете министров; проводит назначения на высшие гражданские и военные государственные должности. Являясь главой вооруженных сил, он председательствует в советах и высших комитетах национальной обороны.

Президент представляет страну в международных отношениях. Особое значение имеет ст. 16: «Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование органов государственной власти... нарушено, президент Республики принимает меры, которые диктуются обстоятельствами, после официальной консультации с премьер-министром, председателями палат парламента, а также Конституционным советом». Констатация этих условий, которые передают президенту фактически всю полноту государственной власти, может толковаться весьма расширительно, поскольку это целиком зависит от него самого. Вместе с тем сохраняются некоторые формы парламентского контроля (парламент собирается по праву, т.е. автоматически, он может учредить Верховный суд для разбора дела по обвинению президента в государственной измене).

Второе лицо в государстве - премьер-министр, который руководит деятельностью правительства, обеспечивает исполнение законов. По определенному поручению президента и с определенной повесткой дня он может председательствовать вместо президента на заседании Совета министров. Он скрепляет своей подписью акты президента и несет за них политическую ответственность перед парламентом (исключение составляют акты президента, относящиеся к его исключительной компетенции).

Парламент республики состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Депутаты Национального собрания избираются прямым голосованием граждан (на 5 лет – с 1985 г. была введена пропорциональная система), а Сенат — косвенным голосованием (на 9 лет). Парламент собирается на две очередные сессии в году. общая продолжительность которых не может превышать 170 дней. Внеочередные сессии открываются и закрываются декретом президента. Предусматривается парламентская неприкосновенность депутатов. Императивные мандаты объявляются недействительными. Законы парламента в течение 15 дней должны быть подписаны и промульгированы президентом. Если президент не согласен, проводится повторное обсуждение.

Особое внимание Конституция уделяет отношениям между парламентом и правительством. Парламент законодательствует лишь в строго очерченных ст. 34 пределах (гражданские права, уголовное право, суды и судопроизводство, налоги, трудовое право, принципы организации государственного аппарата и др.). Вопросы, не входящие в область законодательства, решаются в административном порядке, т.е. декретами кабинета. Допускается возможность делегирования парламентом своих законодательных правомочий правительству. Предусматривается приоритет правительственных законопроектов при обсуждении их в палатах парламента. Если парламент не принял решения по финансовым законопроектам в течение 70 дней, они могут быть введены в действие на основе правительственного акта. Устанавливается ответственность правительства перед парламентом (ст. 49). Однако «резолюция порицания», как наиболее действенный инструмент современного парламентского контроля в отношении правительственной власти, может быть применена в ограниченных пределах. Наделение Сената почти равными правомочиями с Национальным собранием воссоздает систему внутрипарламентских противовесов.

Среди новых органов, учрежденных на основе Конституции, особое место принадлежит Конституционному совету, который решает вопросы правильности выборов президента, депутатов и сенаторов, проведения референдумов, а также соответствия Конституции нормативных актов, принятых парламентом.

Контроль за нормативными актами исполнительной власти осуществляет Государственный совет, значение которого после 1958 г. несколько возросло.

В итоге, конституция 1958 г. установила форму правления, сочетающую черты как парламентской, так и президентской республики при очевидном доминировании элементов последней. Режим Пятой республики стал в теории именоваться смешанным "президентско-парламентским" или "косвенным президентским" режимом, став образцом своеобразной гибридной, а на деле новой, самостоятельной формы правления, получившей в политической науке наименование "полупрезидентская республика".

10. Развитие Пятой Республики.

Основной тенденцией развития политической системы Пятой республики в первые десятилетия ее существования явилось дальнейшее усиление президентской власти, ее персонализация. Президент стал на практике не только главой государства, но и главой правительства, одновременно ослаблялось и какое-либо противодействие законодательной власти.

С 1962 г. президент стал избираться не выборщиками, а прямо, что должно было обесчивать независимость президента от остальных конституционных учреждений. Среди других преобразований наиболее важным явилось усиление ответственности правительства перед главой государства. Перестали действовать статьи о бывших колониях (они стали юридически независимыми).

В последующие годы после ухода де Голля (апрель 1969 г.) была обеспечена преемственность власти, что способствовало устойчивости режима Пятой Республики. Режим, который вначале многими воспринимался как временный, созданный под определенную личность, оказался достаточно устойчивым, способным адаптироваться к новым, современным условиям. С его помощью были в той или иной мере решены многие острые проблемы, стоявшие перед страной: структурная перестройка экономики в соответствии с требованиями Общего рынка, стабилизация национальной валюты, перестройка отношений с юридически независимыми государствами — бывшими колониями, упрочение международного положения страны.

Заметной тенденцией в развитии режима Пятой республики в 1960-70-х гг. стала и централизация судебно-полицейского аппарата. Были созданы чрезвычайные органы политической юстиции, расширены полномочия полиции и префектов.

Вместе с тем отмечались определенные сдвиги и в укреплении гарантий прав личности. В 1971 г. Конституционный совет признал преамбулу к Конституции 1958 г. (со ссылками на права человека в Декларации 1789 г. и Конституции 1946 г.) составной частью "конституционного блока" и обязал органы государственной власти уважать положения этой преамбулы как конституционные принципы. Кроме того, начиная с 1971 г., Конституционный совет декларировал целый ряд положений, определяющих принципы правового статуса личности (так называемая Судебная хартия прав человека).

В 1981 г. Социалистической партии удалось завоевать пост президента, получив абсолютное большинство мест в парламенте, и сформировать правительство. Сохранив основные положения Конституции 1958 г., касающиеся центрального аппарата Пятой республики, правительство социалистов вместе с тем приняло закон о децентрализации местного управления, упразднив традиционную должность префекта (потом восстановленную), ввело, хотя и в урезанном виде, пропорциональную избирательную систему. Местные органы власти получили большую самостоятельность в финансовых и других вопросах управления. В соответствии с законами 1983 г. подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим было ограничено определенными направлениями деятельности (образование, здравоохранение и т.п.), несколько смягчен был административный контроль центра над местными органами самоуправления. Право избирать представительные органы (самоуправления) было предоставлено регионам.

Период 1986-1988 гг. стал уникальным в том отношении, что помимо определенной переоценки роли государства, Пятая республика впервые испытала новацию "раздельного правления" - сосуществования президента-социалиста и правоцентристского правительства, опирающихся на оппозиционные друг другу политические блоки. Второй такой период "сосуществования" продолжался с 1993 по 1995 г., а с 1997 г., напротив, социалистическое правительство "сосуществует" с президентом-голлистом.

Политические события 80-90-х гг. показали, что, несмотря на все сложности и перипетии партийного соперничества, примат президентской власти во всех областях государственной жизни и ныне остался неизменным. Не случайно наиболее распространенными оценками Пятой республики являются такие характеристики, как "суперпрезидентская республика" или "ультрапрезидентский режим". Вместе с тем парламент остается ареной партийного соперничества, и в условиях политической поляризации глава государства еще больше, чем прежде, заинтересован в поддержке парламентского большинства, а для наиболее эффективного проведения в жизнь своей политики партия или блок партий должны выиграть не только президентские, но и парламентские выборы. Если же говорить об осуществлении парламентом своей главной функции - законодательной, то здесь он по-прежнему выступает в основном в роли "регистрационной палаты", поскольку, по Конституции 1958 г., его собственная сфера законодательных полномочий значительно ограничена, а повседневный парламентский контроль (вопросы министрам) вместе с ответственностью правительства перед парламентом не играют во Франции большой практической роли.

Независимо от расстановки основных политических сил, на рубеже XX и XXI вв. государство во Франции оставалось значительной регулирующей силой в экономике и социальных отношениях. Периодически проводимые национализация и приватизация отраслей экономики в целом сохранили соотношение государственного и частного ее секторов. Особенностью приватизации во Франции при передаче малоэффективных отраслей хозяйства и объектов госсобственности является сохранение в государственной собственности крупных пакетов акций этих объектов, использование государственных облигаций или аукционов.

Значительную роль в развитии политической системы Франции оказывают интеграционные процессы общеевропейского масштаба. Так, в 1992 г. Конституция Франции была дополнена разделом "Европейский союз", все более отчетливо стала проявляться тенденция к признанию верховенства "коммунитарного права" (права Европейского союза) над национальным правом.

Дополнительная литература по теме:

1. Современные Соединенные Штаты Америки: Энциклопедический справочник. М., 1988.
2. История США. Т.3. М., 1985.
3. Бельсон Я.М., Ливанцев К.Е. История государства и права США. Л., 1982.
4. Сивачев Н.В., Язьков Е.Ф. Новейшая история США. М., 1980
5. Эллис Катц. Американский федерализм: прошлое, настоящее и будущее.
6. Шило В.Е. Федерализм как часть американского образа жизни: общая теория и практика развития.
7. Иванов В. Два века развития американского федерализма.
8. Антюхина-Московченко В.И. Третья республика во Франции. М., 1986.
9. Сироткин В.Г. История Франции: Пятая Республика. М., 1989.